РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАЩИТЕ ПРАВ
КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Несмотря на то, что коренные малочисленные народы Российской Федерации составляют небольшую часть населения нашей обширной страны, они в полном объеме обладают правами, которые имеют все народы России, независимо от их численности и места проживания. Это вытекает из преамбулы Конституции Российской Федерации, закрепившей общепризнанный принцип равноправия и самоопределения народов. Исходя из того, что каждый народ самобытен, все народы России обладают правом на сохранение и развитие национального языка, своей культуры, сохранение своей этничности.
Большинство коренных малочисленных народов традиционно проживают в труднодоступных местностях с суровым климатом и ограниченными для возможностей личного потребления природными ресурсами. Экстремальные условия предопределяют для представителей названных народов выбор практических занятий, дающих возможность поддерживать жизнедеятельность человека только на уровне, который достаточен лишь для того, чтобы обеспечить возможность его выживания. Особенности традиционного образа жизни представителей коренных малочисленных народов таковы, что они не позволяют им в полном объеме, без предоставления специальных гарантий, пользоваться всеми конституционными правами российских граждан. Поэтому на коренные малочисленные народы должно быть обращено особое внимание со стороны государства.
В Конституции РФ гарантиям прав малочисленных народов посвящена отдельная ст. 69, устанавливающая, что права этих народов гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Хотя в указанной статье прямо не указываются и не определяются конкретные права лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, тем не менее ее значение заключается в том, что она обязывает наше государство обратиться к проблеме прав данных народов и гарантировать их с тем, чтобы не существовало разрыва между реальными правами коренных малочисленных народов и правами остального населения страны. Защита прав коренных малочисленных народов Российской Федерации составляет одну из важных конституционных задач нашего государства как государства демократического и социального. Включение в Конституцию ст. 69 явилось отражением демократизации российского общества и его стремления воспринять все наиболее прогрессивное из международно-правовых документов в области прав и свобод человека.
Следует подчеркнуть, что необходимость принятия дополнительных мер по регулированию прав и законных интересов коренных малочисленных народов нашей страны обусловлена тем, что в течение длительного времени правовому положению коренных малочисленных народов, особенно коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, не уделялось достаточного внимания, что привело на практике к лишению их привычных и традиционных условий жизни, ухудшению ее качества, невозможности сохранения и развития этими народами своей культуры и языка. Промышленная экспансия в районах традиционного проживания коренных малочисленных народов поставила некоторых из них на грань вымирания. За последние годы в нашей стране наметилась тенденция, пока весьма неустойчивая, создания экономических основ поддержания традиционных видов хозяйствования данных народов и сохранения исконной среды их расселения и жизнедеятельности.
Особо следует отметить значение опыта коренных малочисленных народов в сохранении и защите окружающей среды. К сожалению, недооценивается и настоящее, и тем более перспективное значение кадрового потенциала коренных народов, представители которых обладают вековым опытом выживания и труда в экстремальных климатических условиях Крайнего Севера.
Коренные малочисленные народы составляют особую группу населения нашей страны, что нашло отражение в законодательном закреплении соответствующего понятия (ст. 1 Закона о гарантиях прав народов). Данное определение затем было фактически воспроизведено в Федеральном законе "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", но уже применительно к коренным малочисленным народам, проживающим в определенном регионе.
Из формулировки, приведенной в Законе о гарантиях прав народов, следует, что к коренным малочисленным народам относятся, во-первых, только те народы, которые проживают на территориях традиционного расселения своих предков и, во-вторых, сохраняют традиционные образ жизни, хозяйствования и промыслов.
Говоря о "территории традиционного расселения", следует отметить, что практически все народы, в каком бы регионе они ни проживали и какой бы ни была их численность, под влиянием различных обстоятельств (как объективных, так и субъективных) в течение своей истории меняли ареалы проживания. Очевидно, учитывая это, законодатель не счел необходимым конкретизировать использованное в Законах положение о традиционности расселения, предоставив тем самым право оценивать его органам государственной власти тех субъектов Федерации, на территории которых эти народы в настоящее время проживают. Было бы правильным, как нам представляется, рассматривать это положение о традиционности расселения как направленное на то, чтобы предотвратить дальнейшее сокращение используемых коренными народами территорий и тем самым сохранить необходимые им природные условия.
Нередко в наши дни один народ проживает не компактно, а группами на территориях нескольких субъектов Федерации. Так, большинство вепсов проживает в Карелии, но часть - в Ленинградской и Вологодской областях. Ненцы проживают в Ненецком, Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском, Таймырском (Долгано-Ненецком) автономных округах, Архангельской области. Селькупы - в Ямало-Ненецком автономном округе, а также в Томской области и Красноярском крае. Естественно, что определить ареал традиционного расселения этих народов бывает достаточно сложно, особенно применительно к кочевым народам. Думается, что в этом случае следует руководствоваться прежде всего не столько традиционностью расселения, сколько определением территорий, которые за обозримый исторический период времени перешли к нынешнему поколению от одного - двух предшествующих поколений.
Закон о гарантиях прав относит к коренным малочисленным народам только те народы, которые сохранили традиционный образ жизни, формы хозяйствования и виды промыслов. Однако сохранение традиционного образа жизни, форм хозяйствования совершенно не предполагает простого копирования их из прошлого. Вполне естественно, что развитие техники, внедрение новых технологий и другие обстоятельства, облегчающие жизнь человека, неизбежно оказывают воздействие на методы хозяйствования и характер промыслов, а они, в свою очередь, вносят некоторые изменения в традиционный образ жизни. Но при этом (и это существенно) представители коренных народов не утрачивают своих традиционных навыков, направленных на защиту среды их обитания, чему способствует сохранение ими традиционного образа жизни и традиционных основ хозяйствования. Так, оленеводы сопровождают оленьи стада и направляют их по путям, которые обеспечивают оленям необходимый корм, но не приводят к необратимой гибели растительности. Рыболовы стремятся защищать места нерестилищ рыбы от хищнического лова и тем самым сохраняют водные богатства в местах своего проживания для следующих поколений.
Традиционный образ жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов следует считать неизменными именно потому, что они сегодня, как и в прошлом, сохраняют духовное единение с природой, смысл которого состоит в обеспечении жизни человека и в сохранении природной среды. Поэтому традиционные образ жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов не могут быть сведены к их занятию оленеводством или рыболовством. Едва ли обоснованно всегда считать род занятий населения признаком его национальной принадлежности. Национальная принадлежность и образ жизни не изменяется вместе с изменением рода занятий. Проживающий в городе ненец или манси, если он сохраняет духовную связь со своим народом, остается ненцем или манси, хотя живет в многоэтажном доме, а источником его жизнеобеспечения не являются ни оленеводство, ни рыболовство. Его принадлежность к коренному малочисленному народу основана не столько на образе жизни, сколько на национальном самосознании человека.
При рассмотрении особенностей коренных малочисленных народов наибольшие вопросы вызывает положение Закона о гарантиях прав народов о распространении гарантий только на народы, "насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями" (ст. 1 Закона). Обоснован ли такой подход к определению коренных малочисленных народов, исходя из их численности? Конституция РФ не проводит разделения народов на основании их численности, в ее преамбуле указано, что она исходит из "общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов".
В настоящее время установленный Законом о гарантиях прав народов 50-тысячный порог для признания народа малочисленным не создает трудностей, поскольку численность большинства коренных народов, на которые распространяется действие упомянутого Закона, не превышает этого предела . Надо также учитывать, что малочисленные народы далеко не всегда проживают компактно. Их расселение и районы их кочевания нередко определяются нахождением источников жизнеобеспечения, например, лесов для охотников, пастбищ для оленей у оленеводов, богатых рыбой водных пространств для рыболовов и т.п. В результате нередко компактно проживающие лица, принадлежащие к одному малочисленному народу, исчисляются лишь несколькими сотнями и даже десятками.