От тяглой общины к тяглым сословиям. Таким образом, в XVI в. на общинное или мирское самоуправление были возложены дополнительные задачи, исполняемые до этого приказными людьми (наместниками и волостелями). В результате местное управление получило характер земского управления. Историки, глубоко изучавшие этот период русской истории, единодушны в том, что в XVI-XVII вв. выборная служба по местному управлению - это не более чем "новая земская повинность, особый род государственной службы, возложенной на тяглое населени. Все эти многочисленные старосты и головы "ведали не местные общественные интересы, а отбывали под личной ответственностью и под ответственностью избирателей возложенные на них казенные поручения", поэтому "говорить о таких выборных, как об общественных органах, как об охранителях и представителях общества, едва ли уместно.
Тем не менее обилие выборных должностей вызывало и до сих пор вызывает вполне объяснимое желание назвать их организацию самоуправлением. В этой связи уместно привести слова С.М. Соловьева, написанные в начале 1860-х гг., когда разрабатывались реформы местного самоуправления и взбудораженное общество искало корни готовившихся преобразований в истории российского средневековья: "Все эти выборы, на которые у нас теперь готовы смотреть как на признак крепости общественного союза, как на признак сильного развития общественной деятельности, общественного духа, как на важные права, на деле не давали крестьянам возможности усилить свои промыслы, увеличить результаты своего труда... Права эти не спасали крестьянина от воеводы, подьячего, от посадских людей и своего брата крестьянина, пропившегося и занявшегося легким промыслом разбойника".
В результате реформ XVI в. русские города не стали свободными самоуправляющимися коммунами, а превратились в конечном итоге в административно-тяглые единицы по исполнению "службы государевой". В отличие от Европы, воздух русских городов не делал человека свободным, а напротив, вместо новых прав накладывал на него новые обязанности. Если даже допустить, что правительство Ивана IV действительно предполагало ввести "земское самоуправление", а общины надеялись его получить, то необходимо признать, что жизнь внесла в эти планы серьезные коррективы. Достаточно отметить принудительный и репрессивный характер выборной службы, сферу деятельности выборных лиц, лежавшую за пределами интересов местной общины, чтобы признать, что эта служба не имела ничего общего с самоуправлением.
Тяглый характер местного управления был обусловлен особенностями формирования Московского государства. Процесс его становления проходил в условиях непрерывной военной борьбы, которая ставила перед неокрепшим государством неотложные задачи "национальной самообороны" прежде, "чем естественная эволюция экономических и социальных отношений успела выработать надежные средства к их успешному разрешению". В результате главным предметом забот центральной власти было не развитие благосостояния населения, а мобилизация всех его сил и ресурсов путем прикрепления к различным видам государственной службы".
Государственный быт XVI в. не мог создать условий для превращения выборных органов местного управления в органы самоуправления, так как именно "независимость общин сельских и городских есть первое условие самоуправления". В отличие от стран Западной Европы, где политическая централизация сопровождалась освобождением сословий, в Московском государстве этот процесс был неразрывно связан с прикреплением населения к службам и повинностям, положившим начало образованию тяглых сословий. В результате "община местная должна была пасть перед сословной.
4. Сословность и бюрократизация местного управления (в первой четверти XVIII в.).
Многочисленные правила, регламенты и инструкции, взятые из европейского законодательства и ставшие основой реформ первой четверти XVIII в., указывают на стремление преобразователя к режиму "регулярства", что дает основание историкам "говорить о строительстве Петром I полицейского государства" с характерным для него преобладанием бюрократического начала. В этом духе проводились и реформы местного управления, направленные на решение сразу нескольких задач. С их помощью правительство надеялось унифицировать как систему управления, так и социальную структуру общества, а главное, увеличить поступление денежных средств, столь необходимых государству в условиях военного времени.
Первая городская реформа.Указами 30 января 1699 г. (об учреждении Московской Бурмистерской палаты и подчинении ей земских изб других городов) вводилось управление, напоминавшее устройство прибалтийских (остзейских) городов, где с XV в. действовало немецкое или магдебургское право. Население этих городов не подчинялось власти и суду наместников: эти обязанности исполняла рада (магистрат), члены которой (бурмистры) избирались горожанами и по очереди управляли радой. В 1699 г. подобные права предоставлялись и великорусским городам, но в том случае, если они "похотят". Освобождение от воеводских "обид и налогов, и поборов, и взяток" население должно было выкупить, взяв на себя обязательство платить в казну налоги "против прежнего окладу вдвое", т.е. в двойном размере. Из 70 городов только 11 согласились на государеву "милость", остальные или отказались, или приняли ее условно (бурмистров выбрали, а платить двойные сборы отказались). Правительство было вынуждено ввести новое устройство во всех городах без увеличения платежей.
Бурмистерская палата (с ноября 1699 г. - Ратуша), в которой заседали бурмистры из крупного московского купечества, входила с докладами прямо к царю, минуя приказы, и была чем-то вроде министерства городов и городских сборов. Она ведала всем посадским (торгово-промышленным) населением в судебных и торговых делах. Ратуше подчинялись земские избы с их выборными людьми, которые обязаны были собирать и поставлять в Москву все государственные налоги, сборы и пошлины. Недоимки взыскивали с нерадивых сборщиков с помощью испытанного веками правежа, если это не помогало, то недостающую сумму вносили их избиратели. В этой связи необходимо заметить, что в 1718г. правеж был отменен; с этого времени провинившихся отправляли в Адмиралтейство на галерные работы и держали там, давая "корм наравне с каторжными", до погашения долга (по рублю в месяц).
Петр I, как в свое время Иван IV, преследовал этой реформой прежде всего фискальные цели. Освободив города от власти "недобросовестных" воевод, Петр I надеялся с помощью "добрых и правдивых" выборных людей быстро увеличить государственные доходы. Но как показала практика, московские и земские бурмистры в злоупотреблениях и казнокрадстве мало в чем уступали чиновникам. Это обстоятельство заставило правительство уже в первые годы деятельности этих учреждений значительно ограничить их полномочия, а в некоторых местах даже вернуться к старым порядкам. Губернская реформа 1709 г. окончательно изменила сложение выборных учреждений. Земские избы были подчинены губернаторам, а Ратуша утратила значение центрального органа и превратилась в московскую земскую избу.
Вторая городская реформа. В 1720-х гг. была проведенамагистратская реформа, ,о многом повторившая управление городов Риги и Ревеля. В 1720 г. в Петербурге был учрежден Главный магистрат, ведавший, как и бывшая Ратуша, всем торгово-промышленным населением России, а в 1724 г. стали открываться подведомственные ему городовые магистраты. Новые петровские учреждения получили статус "главы и начальства всему гражданству", хотя избирались не всеми жителями, а только посадскими и черных волостей людьми, т.е. по своему составу были не общегородскими, а условными. Круг обязанностей магистратов был шире, чем у земских изб: если в :судебном отношении они по-прежнему ведали только посадскими людьми, то в финансовых и хозяйственных делах их полномочия распространялись на весь город. Магистраты должны были собирать государственные налоги и пошлины со всего городского населения, "содержать в своем смотрении полицию", что подразумевало тогда не только обеспечение безопасности города, но и пожарное дело, санитарию, открытие госпиталей, школ, богаделен и многое другое. Характеризуя городские законы 1720-х гг., А.А. Кизеветтер отметил, что их отличало "стремление создать из русского тяглого города центр промышленности и культуры и заложить в рамках городской жизни основание общественного самоуправления".
Но эти задачи оказались не по силам петровским магистратам. Их деятельность как общегородских учреждений практически не получила развития, так как долгое время все предписания об открытии школ и госпиталей были лишь "украшением"регламента магистрата, а с появлением этих учреждений они находились в ведении губернаторов, комендантов, полицеймейстеров и других административных лиц. Слабость магистратов объяснялась и почти полным отсутствием собственных средств. При Петре I города не имели источников дохода, так как сборы с лавок, пристаней, бань, харчевен и прочих оброчных статей поступали не в городскую кассу, а в государственную казну. В случае необходимости население посадов могло просить о выделении каких-то сумм из денег, поступавших в Ратушу, но чаще всего городские нужды решались с помощью добровольной складчины.
В 1727 г. магистраты получили право расходовать "на общую пользу городовую" излишки от таможенных и кабацких сборов. В "Наказе губернаторам и воеводам" 1728 г. император Петр II, внук Петра I, подтвердил их передачу городам, при условии, если таможенных и кабацких сборов соберут "сверх положенного оклада". В этом "Наказе" впервые признавалось и право городов на самообложение, которое давно уже являлось основным источником пополнения мирской кассы. В последующие годы эти законы неоднократно нарушались самим правительством, стремившемся обратить на казенные нужды каждую общественную копейку. Так, в 1735 г. из этих так называемых приборных денег разрешалось расходовать на городские нужды только десятую их часть, а в 1745 г. были запрещены и эти расходы - они шли на покрытие недоборов и строительство смирительных домов.