Важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации является их учредительный характер. Учредительный характер предполагает самостоятельность субъектов Федерации по решению важных вопросов организации и функционирования региональной власти без излишней опеки и чрезмерного вмешательства органов федерального центра. Конституционное законодательство субъектов РФ сводиться к дублированию Конституции РФ или федерального законодательства, а его цель – регулирование общественных отношений с учетом характерных особенностей субъекта РФ. Российской Федерации важно обеспечить не единообразие, а единые принципы, отвечающие критериям федеративного государства. Законодательная база должна представлять собой гармоничную систему, где общее – предмет федерального законодателя, а частное – забота субъектов РФ
В целях решения указанных выше проблем, считаем необходимым закрепить перечень исключительных полномочий субъектов Российской Федерации в качестве уточнения статьи 73 Конституции РФ в договорах между Российской Федерацией и ее субъектами. Данное положение будет соответствовать ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Перечень должен быть открытый, с закреплением основных исключительных полномочий субъектов, что не позволит произвольно вмешиваться Федерации в предметы исключительного ведения субъектов РФ. Реализация указанных предложений позволит обеспечить реализацию конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, права субъектов Российской Федерации по осуществлению всей полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации.
В условиях последних лет, когда федеративные отношения подвержены серьезным изменениям, когда динамически развивается федеральное законодательство, субъекты Российской Федерации должны проявлять большую инициативность в качественной модернизации своих конституций (уставов). Однако этот процесс, как показывает практика, имеет ряд проблемных моментов.
Действующее конституционное законодательство в Российской Федерации имеет двухуровневую структуру. Это порождало и порождает конкуренцию двух тенденций в развитии этого законодательства: стремление федерального центра к унификации правового регулирования конституционных отношений, с одной стороны, и стремление субъектов Российской Федерации к децентрализации правового регулирования этих отношений – с другой. В нахождении баланса между этими двумя тенденциями зависит успех сосуществования конституционного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Еще один фактор, который необходимо учитывать при реализации субъектами Российской Федерации своих полномочий по конституционно-уставному нормотворчеству, это то, что многие уже устоявшиеся суждения относительно понимания конституции суверенного государства оказываются малопригодными для основных законов субъектов Российской Федерации. Необходимо понимать, что конституция (устав) не являются учредительными актами суверенного государства, а являются лишь основными законами субъектов Федерации, что предполагает их полное соответствие федеральной Конституции.
Следует также отметить, что понятия «конституция» и «устав» применительно к субъектам Российской Федерации носят, фактически, тождественный характер. На это было указано еще в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года. Тем не менее, в настоящее время в конституционно-уставном регулировании, к сожалению, определяющее значение с точки зрения статусных характеристик отдельных субъектов Российской Федерации придается формально-юридическим, а не социально-экономическим и другим подобным отличиям республики от других субъектов. Это порождает такую ситуацию, когда конституции двух республик в составе Российской Федерации, находящихся в различных федеральных округах, имеющих различные социально-экономические и политические условия развития, имеют больше сходств, чем конституция республики и устав области, которые находятся в одном федеральном округе и имеют схожие социально-экономические и политические условия развития. Так, например, основные законы более развитых в экономическом плане субъектов Федерации могли бы содержать дополнительные права граждан в социальной, культурной сферах, в области трудовых отношений.
Объективные сложности конституционно-уставного нормотворчества субъектов Федерации предопределены весьма ограниченным кругом ориентиров для этого вида нормотворчества, которые даны в Конституции Российской Федерации 1993 года. Так, например, статья 77 Конституции, закрепляя положения о системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, отсылает к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.199914, внесение изменений в который часто сопровождается необходимостью внесения изменений практически во все конституции (уставы) субъектов Федерации. На наш взгляд, более логичным было бы закрепление основных принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации в самой Конституции Российской Федерации или, хотя бы, в федеральном конституционном законе, что придало бы большую стабильность указанным отношениям.
Сложности возникают и при регулировании в основных законах субъектов такого важного вопроса, как защита прав и свобод человека. Это вызвано размытостью формулировок в самой федеральной Конституции. Так, пункт «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что в ведении Российской Федерации находится «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина…», а пункт «б» статьи 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина уже к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При такой формулировке большинство субъектов Российской Федерации пошли по пути практически полного копирования положений федеральной Конституции в области определения правового статуса личности, хотя наиболее предпочтительным, на наш взгляд, было бы развитие и конкретизация прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации, или закрепление иных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которые не нашли отражения в федеральной Конституции.
В научной литературе не сложилось и единого подхода к определению понятия «предметы ведения». Так, О.Е. Кутафин и К.Ф. Шеремет определяют предметы ведения как определенные области (сферы) общественных отношений, в рамках которых действует орган власти, как круг деятельности органа, подчеркивая, что это не отдельные вопросы и не совокупность каких-то вопросов, а обозначение определенных областей государственной деятельности. В.И. Фадеев понимает под предметами ведения органа государственной власти или органа местного самоуправления те сферы общественной жизни, в которых действует данный орган и в которых он юридически компетентен. Ю.А. Тихомиров, определяя предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия уполномоченных субъектов, предлагает следующие типичные предметы ведения как элементы компетенции:
- сферы государственной и общественной жизни, отрасли экономики и социально-культурного строительства;
- политический курс и устойчивый вид деятельности;
- юридические действия;
- материальные объекты (собственность и т.п.);
- финансово-денежные средства;
- государственные и иные институты, органы, организации;
- руководители, должностные лица;
- правовые акты (с учетом их иерархии).
Различные комбинации этих предметов как объектов воздействия, по мнению автора, и отличают компетенцию разных субъектов права.
Несмотря на заслуживающую внимания новизну данного подхода к предметам ведения, как справедливо отмечает Т.М. Бялкина, что не все из предложенного перечня может быть бесспорно отнесено к таковым. Поскольку предметы ведения – это все-таки определенные общественные отношения, возникающие по различным основаниям, на которые воздействует субъект компетенции, то вряд ли целесообразно считать предметами ведения сами материальные объекты, по поводу которых возникают общественные отношения, тем более считать таковыми конкретных должностных лиц.
Можно согласиться с определением, которое дает В.Г. Стрекозов: «предмет ведения – это круг вопросов, решаемых высшими органами государственной власти с помощью установленных Конституцией и другими законодательными актами полномочий этих органов». В определении, которое дает В.Г. Стрекозов, содержится главная проблема, возникающая при определении предметов ведения субъектов России, а именно: Конституция России не определяет четко круг вопросов, решаемых самостоятельно органами государственной власти субъектов России.
Кроме того, в тексте Конституции России не содержится термин «предметы ведения субъектов РФ». Вместо него употребляется такое понятие, как «вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ» (ст.73, п.4 ст.76 Конституции России).
Отсутствие четкого перечня предметов ведения субъектов России дает возможность федеральному законодателю постоянно ограничивать полномочия субъектов России.).
В связи с вышеизложенным, трудно согласиться с мнением Ю.В. Кудрявцева, который говорит о том, что закрепленная схема распределения предметов ведения и полномочий между Россией и ее субъектами содействует укреплению федерации, и вместе с тем она способствует определенной самостоятельности субъектов.