1. Нормативно - правовые акты, определяющие и регулирующие отношения, возникающие по поводу паспортно-регистрационной системы.
2. Нормативно - правовые акты, устанавливающие правила паспортно-регистрационной системы и ответственность за их нарушение.
3. Нормативные акты, устанавливающие субъективные права должностных лиц, граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Правовую основу института регистрационного учета граждан составляют прежде всего - Конституция Российской Федерации, а также международные акты - Всеобщая декларация прав человека, принятая и провозглашенная резолюцией 217 А (111) Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 1948 года[21], международный пакт " О гражданских и политических правах" от 16 декабря 1966 года, ратифицированный Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года[22], содержащие нормы, которые закрепляют за личностью право на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства, которые не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения или прав и свобод других граждан и совместимы с другими личными правами и свободами.
Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребьюания и жительства в пределах Российской Федерации", принятый на основе Конституции, устанавливает обязанность граждан регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства на территории России, разграничивает такие основные понятия, как место пребывания и место жительства (ст.2), возлагает функции по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрационного учета на органы внутренних дел, определяет порядок постановки на учет, а также снятия с него. В Законе дан также перечень оснований ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Гарантией прав граждан служит ст. 9 Закона, в которой говорится о том, что действия и бездействие государственных или иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и иных юридических и физических лиц, затрагивающие права на свободу передвижения, могут быть обжалованы в вышестоящий, в порядке подчиненности, орган, вышестоящему должностному лицу либо непосредственно в суд. Нарушение требований Закона влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (уголовную, административную, дисциплинарную). Основной отличительной чертой данного закона является положение об уведомительном характере регистрационного учета по месту пребывания либо месту жительства граждан Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не влекут за собой возникновение каких-либо прав или обязанностей и не являются условием реализации или ограничения прав и свобод гражданина. Фактически, регистрационный учет представляет собой лишь способ учета граждан, проживающих на территории Российской Федерации, по месту их пребывания либо жительства.
Таким образом, Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года " О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" реализует положения Конституции Российской Федерации и международных договоров и соглашений, провозгласивших право граждан на свободу передвижения в пределах государства, поскольку оно может быть ограничено только в соответствии с федеральным законом. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713[23], изданы на основе и во исполнение Закона РФ от 25 июня 1993 г. и определяют последовательность, сроки и назначение регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (п.1). Правила, используя установленную Законом терминологию, регламентируют порядок регистрации и снятия с регистрационного учета, порядок регистрации некоторых категорий граждан (военнослужащих, лиц, проживающих на территории монастырей, храмов, других культовых зданий и др.), устанавливают перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию (должностные лица жилищно-эксплуатационных организаций государственного и муниципального жилищных фондов, жилищно-строительных и жилищных кооперативов, гостиниц, кемпингов, туристских баз, санаториев и т.п., акционерных обществ и других коммерческих организаций, других государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления). К сожалению, данный нормативный акт не избежал определенных правовых коллизий (например, в нем сохранено ограничение прав граждан на свободу передвижения (10, 12 и 21 Правил), не урегулированы в достаточной степени некоторые вопросы оформления документов и порядка снятия и постановки на регистрационный учет и т.д.).
Важную роль в обеспечении законодательного регулирования системы паспортно-регистрационных правил играетпостановление Правительства Российской Федерации 8 июля 1997 года "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации", основные положения которого уже приведены в нашем исследовании. Хочется заметить только, что пункт 7 Положения, предусматривающий ограничение срока действия паспорта по достижении определенного возраста (20 и 45-летнего) является новеллой по сравнению с ранее действовавшим Положением о паспортной системе в СССР от 1974 года, устанавливавшим порядок выдачи бессрочных паспортов с обязательным вклеиванием фотографической карточки в 25 и 45 лет. По нашему мнению, выдача паспорта, имеющего ограниченный срок действия приведет лишь к дополнительной нагрузке на паспортные аппараты, а также увеличит затраты на их производство, а польза от такой замены для правоохранительных органов представляется очень сомнительной.
Как уже говорилось, функция контроля за исполнением законодательства о регистрационном учете возложена на органы внутренних дел в лице паспортно-визовой службы, которые также являются органом регистрационного учета. Здесь следует заметить, что Закон РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции"[24] и в частности, постановление Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР " О милиции " обязал Совет Министров в кратчайший срок осуществить меры по передаче в ведение других органов обязанностей по выдаче паспортов, осуществления прописки и выписки граждан, ведения адресно-справочной работы. В научной литературе и прессе этого периода неоднократно поднимался вопрос о необходимости такой передачи, поскольку данные функции, по мнению авторов, являлись несвойственными милиции, их выполнение "...в правовом государстве не должно поддерживаться властью и авторитетом органа государственного принуждения"[25]. С этим утверждением нельзя согласиться в полной мере по нескольким причинам. Во-первых, таковая передача несвоевременна из-за отсутствия у других органов власти и управления, которым предположительно могли быть переданы эти функции, необходимой материально-технической базы, а нехватка государственных средств, способна привести к затягиванию сроков такой передачи и ухудшению качества работы по документированию населения.
Современный период характеризуется ростом преступности, увеличением числа коррумпированных чиновников, что не может не повлиять на порядок обеспечения граждан документами, удостоверяющими личность, а также, возможно, не сможет выполнять в той мере функции содействия органам внутренних дел в вопросах профилактики преступлений и розыска лиц, скрывающихся от следствия и суда. Постановлением Совета Министров Российской Федерации - Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 № 124 "О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел"[26] положения о передаче в ведение других органов вышеперечисленных функций утратило силу, на органы внутренних дел дополнительно возложена обязанность по обеспечению контроля за миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране (п.З).
Необходимо отметить важную роль в определении порядка оформления органами внутренних дел регистрационногоучета Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденную приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23 октября 1995 г. № 393[27], которая устанавливает порядок исполнения законодательства о регистрационном учете, ведения документации, оформления документов. Здесь же перечислены функции органов внутренних дел в связи с осуществлением данных обязанностей, а также обязанности сотрудников органов внутренних дел всех уровней и подразделений по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами законодательства о свободе передвижения.