И хотя то законодательство по окружающей среде, которое существует ныне в России, в большей степени соответствует международным стандартам в этой области, однако, есть области, которые совершенно не развиты (например, нужен новый закон об охране атмосферного воздуха, не принято федерального закона об экологической информации, который быопределял виды такой информации, порядок ее предоставления, форму учета и обобщения, вопросы ответственности за её сокрытие, искажение). Специального законодательства об обращении с опасными веществами в России также практически не существует. Есть лишь отдельные статьи в некоторых законах по окружающей среде. Вместе с тем предлагается разработать целую систему правовых актов, регулирующих вопросы об ответственности за ущерб от радиационного воздействия, о государственной политике в области радиоактивных отходов. Последний должен обеспечивать безопасность для человека и охраны окружающей среды.
Принципы международного экологического права, которые осуществляются во внутригосударственной сфере, испытывают воздействие российского права. Адаптируясь к внутреннему законодательству, принципы служат основой правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды в самом государстве и одновременно находят свое отражение в конкретных правовых нормах.
2.1 ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В российском праве отсутствует единый термин, обозначающий нормативную сферу регулирования отношений между окружающей средой, человеком и обществом. Используются термины и обороты: «законодательство об охране окружающей среды», «природоохранительное законодательство», «природоохранное законодательство, «природоресурсное (природоресурсовое) законодательство», «законодательство водное, лесное, земельное, горное (о недрах)», «законодательство об охране природы», «экологизированное законодательство», «законодательство об охране окружающей природной среды», «экологическое законодательство». Все эти термины возникали в разные периоды и, фактически являясь иногда синонимами или чаще смежными понятиями, отражают постепенное формирование новой отрасли законодательства — экологического, понятие которого укоренилось сегодня в правотворчестве и науке.
В литературе предлагается различать экологическое законодательство в узком и широком смысле (А. К. Голиченков). В узком смысле оно представляет собой совокупность законодательных и иных нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие только охрану окружающей среды. В широком — добавляется регламентация и использования природных ресурсов, и обеспечения экологической безопасности населения и территорий, и экологического правопорядка.
Основываясь на критерии объекта правового регулирования, совокупность таких законодательных и иных нормативно-правовых актов можно подразделить на три группы: законодательство об охране окружающей среде, о природных комплексах и природоресурсное законодательство. Объектом экологических отношений, регулируемых законами первой группы, является окружающая среда в целом, второй – природные комплексы, третьей – отдельные природные объекты.
Законодательство об окружающей среде в собственном смысле – новое явление для России. Оно стало развиваться лишь с 90-х гг. прошлого века, но его систему можно строить по нескольким критериям: а) по юридической силеобразующих ее актов (конституции, законы, указы Президента и акты губернаторов, мэров, акты Правительства, ведомственные нормативные акты); б) по территориальному действиюактов (распространяющиеся на все страны, группу стран, территорию Российской Федерации в целом и действующие на территории отдельного субъекта РФ или нескольких субъектов РФ, локальные); в) по предметурегулирования - общие экологические, специальные экологические и акты, содержащие экологические нормы, но относящиеся к другим отраслям законодательства (примеры: Закон об охране окружающей природной среды, Закон о животном мире, УК РФ); г) по объектурегулирования - устанавливающие правила охраны и использования средообразующих элементов (вод, воздуха, животного мира и т. п.), либо осуществления отдельных видов деятельности (например, генной инженерии, ксенотрансплантологии, мелиорации), либо функционирования отдельных групп объектов или отраслей народного хозяйства (примеры: федеральные законы «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений»), либо требования к обороту отдельных видов материалов, веществ (федеральные законы «Об отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»), а также обеспечивающие нормы (УК РФ) и т.д.
Так как в систему экологического законодательства входят различные нормативно-правовые акты Президента РФ, федеральных министерств и ведомств, федеральные законы и иные документы необходимо компетентное, профессиональное упорядочивание законов, то есть их совершенствование.
Однако обеспечение экологического правопорядка зависит не столько от изменений законодательства, сколько от его надлежащего применения.
Основные изменения законодательства видятся в следующем:
усиление экологических прав граждан с расширением возможностей контроля за экологической обстановкой и экологической деятельностью государственных органов и должностных лиц;
расширение сферы свободы экологической и иной, связанной с состоянием окружающей среды информации;
создание стройной федеральной системы государственного управления качеством окружающей среды во главе с координирующим органом;
усиление экономических механизмов воздействия на загрязнителей среды, стимулирование экологически чистых технологий и выпуска экологически чистой продукции;
введение в содержание законов сравнительно нового для России явления и правового института в виде оценки воздействия на окружающую среду — ОВОС.
По аналогичному пути должны развиваться и остальные акты собственно экологического законодательства — законы, указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств.
Наряду с продолжением экологизации природоресурсного законодательства специфика природопользования должна сочетаться с установлениями Гражданского кодекса РФ. Согласно ст. 129 ГК РФ природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах.
В соответствии со ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
Переход к признанию равенства участников регулируемых отношений, неприкосновенности собственности и свободе договора, обеспечению восстановления нарушенных прав и их судебной защите означает коренной пересмотр устоявшихся взглядов на экологическое благополучие общества и методы его обеспечения, что обусловливает необходимость внесения дополнений в природоресурсное законодательство при сохранении исторических традиций и менталитета российского природопользователя.
Совершенствуются в данном направлении и другие отрасли законодательства. В частности, Кодекс РФ об административных правонарушениях дополнен:
рядом новых составов экологических проступков;
усилением административных, прежде всего, штрафных санкций, способных воздействовать на загрязнителя среды;
установлением порядка взыскания штрафа с физических и юридических лиц.
Совершенствование эколого-правовой системы находится в сфере органов местного самоуправления. Активизируется правотворческая деятельность субъектов Федерации, которые принимают уставы и иные основополагающие законы о своей деятельности и призваны восполнять пробелы в федеративном экологическом законодательстве по вопросам совместной компетенции, конкретизировать федеральные и собственные акты по вопросам охраны окружающей среды, развивать собственную правовую экологическую систему в соответствии с законодательством РФ.
Подходы к совершенствованию природоресурсного законодательства видятся в следующем:
уравнение в правах различных форм собственности на природные ресурсы - в соответствии с Конституцией РФ;
придание природоресурсным отношениям характера гражданско-правовых при сохранении специфики публичности, природопользования и ресурсопотребления;
открытие или раскрытие природоресурсных отношений, т.е. вовлечение в их обсуждение, контроль, охрану, использование граждан, органов местного самоуправления, средств массовой информации;
устранение монополизма в эксплуатации природоохранных сооружений, привлечение антимонопольных средств воздействия;
повышение роли судов в рассмотрении споров в связи с природными ресурсами;
учет и использование регионального, экосистемного принципа в экологическом управлении и контроле;
первоочередность использования природных ресурсов в рекреационных и иных гуманитарных целях.
Важно изучение опыта других стран, его творческое осмысление, применение с учетом национальной специфики. Можно констатировать, что и в других странах, например в США, весьма дифференцированно используются природные ресурсы в зависимости от времени освоения, заселенности, обводненности, засушливости территорий.
В природоресурсном законодательстве, может быть, как ни в каком другом, важна роль субъектов РФ, обладающих широкими правотворческими функциями как самостоятельно, так и вместе с Российской Федерацией. Все проекты законодательных актов РФ до принятия направляются в субъекты РФ, проходят там экспертизу, получают оценку, учитываемую при обсуждении и принятии акта. Кроме того, представители субъектов РФ участвуют в работе Совета Федерации — верхней палате российского Парламента и имеют решающее слово при определении судьбы того или иного проекта.