Главными в налаживании эффективного, рационального и цивилизованного использования природных ресурсов являются не только совершенствование федерального, масштабного регулирования природопользования, хотя и это с учетом сказанного необходимо, но и организация надлежащего применения законодательства, реализация возможностей субъекта РФ, органа местного самоуправления. Перенос центра тяжести в подобном ракурсе составляет суть правового регулирования в России вообще и в экологии, в частности.
Общие принципы совершенствования экологических норм российского законодательства сводятся к следующему:
признание приоритетности экологии перед экономикой, хотя это и трудно в период экономического кризиса;
полное открытие экологической информации, причем не только формальное: необходим комплекс мер по ее доведению до граждан, обучению их обращению с ней;
создание и функционирование полноценного экономического механизма охраны окружающей среды; сохранение в то же время государственных мер воздействия на загрязнителей среды, как это практикуется в достаточной степени в других странах;
комплектование системы государственных органов, уполномоченных на охрану окружающей среды, во главе с координирующим органом;
соединение всех звеньев системы организации, контроля и наложения взысканий без каких-либо пробелов в этом механизме охраны окружающей среды;
публичность осуществления основных властных и контрольных полномочий;
признание реалий, например, разных видов собственности на природные ресурсы, что порождает известные правовые последствия в управлении и контроле в области охраны окружающей среды;
размежевание законодательной, исполнительной и судебной властей, обеспечение их самостоятельности и независимости.
Немаловажны проблемы организации законодательного процесса, которые имеют довольно общий, не только экологический характер. Имеются в виду отсутствие, как правило, квалифицированных правовых экспертиз законопроектов, иных способов получения компетентных заключений; погоня за принятием множественности законов в ущерб их качеству, что влечет появление противоречий, пробелов, нестыковок в законодательстве.
2.2 ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА И РОССИЙСКОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ
Применение норм международного права в пределах территориального и политического верховенства каждого из государств, в данном случае Российской Федерации, представляет собой один и важнейших теоретических аспектов соотношения двух различных систем: международного и внутригосударственного права. Одновременно является и ключевым вопросом сугубо практического толка, в ходе решения которого различные внутригосударственные органы сталкиваются с необходимостью применения международных договоров. И хотя предписания Конституции РФ (ч.4 ст.15)[16] исходят из того, что не только международные договоры, заключенные РФ, но и общепризнанные принципы и нормы международного права составляют часть ее правовой системы, в нынешних условиях в России обсуждение рассматриваемых проблем идет по пути обращения к положениям международных договоров, а не к международно-правовым обычаям или актам международных организаций.
Международное право как таковое не располагает инструментарием, с помощью которого можно было бы определить, как должны применяться в национально-правовой сфере обязывающие государства многосторонние и двусторонние договоры, а также особая категория норм международного права - его общепризнанные принципы и нормы. Это - область внутренней компетенции участников договора, а в более широком плане - субъектов международного права. Практика государств в этом отношении разнообразна и подтверждает действительность тезиса о том, что международный договор требует от участвующих в нем государств выполнения заключенных обязательств, но определение методов, форм и способов лежит на них самих. В силу этою, Российская Федерация как суверенное государство, будучи участником многих международно-правовых актов, сама вправе установить внутригосударственные процедуры, в соответствии с которыми ее органы законодательной, исполнительной или судебной власти будут применять в РФ нормы международного права.
Являясь составной частью правовой системы, общепризнанные принципы и нормы, а также международные договоры РФ помогают, во-первых, обнаружить и тем самым поставить задачу необходимости восполнить пробелы в правовом регулировании отношений по использованию и охране окружающей среды. Во-вторых, осуществление таких международных норм во внутригосударственной сфере обеспечивает возможность защиты государством своей окружающей среды с помощью норм международного права окружающей среды. Ведь международно-правовые нормы и, прежде всего отраслевые принципы международного права окружающей среды, - это не только специальные обременения государства, но и значительные возможности для защиты своих интересов.
Большое число созданных международно-правовых норм вовсе не гарантирует действительного разрешения проблемы или эффективного регулирования соответствующих отношений. Отличительная черта международных договоров в области окружающей среды, особенно связанных с решением не концептуальных, а более конкретных вопросов заключается в том, что их реализация предполагает больше, чем где бы то ни было, просчетов и предвидение последствий. Поскольку дисбаланс, который может возникнуть или усугубиться в окружающей природной среде, гораздо труднее устранить последующим принятием другого международного договора.
На эффективность реализации норм международных договоров, регулирующих вопросы охраны окружающей среды, могут оказывать влияние и особенности их создания. Включение с помощью Конституции РФ (п.4 ст. 15) общепризнанных принципов и норм международного права в правовую систему России недостаточно для надлежащей и эффективной реализации в сфере внутригосударственных отношений международно-правовых положений, предусматриваемых в данной категории правовых норм. Можно, конечно, исходить из предположения, что включение общепризнанных принципов и норм международного права обязывает все государственные органы Российской Федерации в своей деятельности руководствоваться предположениями, содержащимися в вышеупомянутых нормах. Однако данное предположение может свидетельствовать о наличии «правовой неопределенности» в отношении того, какой конкретный орган государства является стороной в правоотношении, регулируемом комплексной нормой, образующейся вследствие включения в правовую систему России общепризнанных принципов и норм международного права. Соответственно, какой конкретный орган государства наделяется правами и обязанностями, предусматриваемыми в соответствующей комплексной норме.
В связи с этим представляется целесообразным и необходимым при осуществлении внутригосударственной правотворческой деятельности определять (уточнять) конкретные государственные органы, обязанные уже в силу национального права соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права. Такая детализация субъекта реализации общепризнанной нормы будет способствовать эффективному исполнению Российской Федерации соответствующих норм международного права.
Определяя место международного договора РФ в правовой системе России, необходимо обратить внимание на критерии, которым должен отвечать международный договор, формирующий правовую систему России, а также на условия реализации положений, содержащихся в таком договоре. Критериями международного договора РФ являются: вступление договора в силу, а также заключение договора в письменной форме. В свою очередь, условиями реализации международною договора в сфере охраны окружающей среды являются: официальная публикация международного договора РФ, наличие в национальном праве отсылочной нормы к международным договорам, а также наличие самоисполнимых договорных положений.
Сложным и пока слабо развивающимся направлением является устранение противоречий между актами универсального и регионального уровней, актами ООН и актами иных международных организаций. Как замечает А.А.Ковалев, «несбалансированная система ВТО входит в серьезный диссонанс со стандартами и принципами ООН».[17] В этом аспекте следует поддержать мысль о том, что Россия должна более глобально изучить соответствие соглашения ВТО международному праву и, заручившись поддержкой других государств, поставить вопрос о реформе системы ВТО. Это помогло бы России присоединиться к реформированному ВТО в качестве страны-участницы переговоров уже на стадии подготовки текстов соответствующих соглашений.
Поэтому принципиальное значение приобретает проблема качественной способности международно-правового акта служит регулятором правоотношений в Российской Федерации.
На первом этапе - начальной стадии гармонизации - следует ответить на вопрос о том, насколько безупречно в технико-юридическом смысле произведено включение международно-правовых положений в российскую правовую систему, насколько гармонично произведено первое соприкосновение (слияние) элементов международного и российского права. Нельзя забывать о существовании (либо потенциальной возможности возникновения, в том числе при участии Российской Федерации) в международном праве норм, несовместимых с природой и самобытностью российского права, норм, которые способны внести регрессные начала в российское законодательство, понизить регулятивные свойства конкретных законодательных актов. Тем самым многие перспективные направления законотворческой деятельности получают весомый «тормоз» для своего развития.