По новому Основному закону было изменено не только название Советов, но и их структура. В системе органов государственной власти произошел переход от системы съездов к системе Советов, непосредственно избираемых населением. Выборными становились органы власти любого уровня, реализовывалась бухаринская идея приближения Советов к парламентско-муниципальным учреждениям западного типа. Советы всех звеньев стали постоянными органами, которые периодически проводили свои сессии, для созыва которых не нужно было каждый раз устраивать новые выборы. Сохранилась возможность отзыва депутатов.[21] Во всех звеньях от сельсовета до Верховного Совета СССР устанавливается единая система, позволяющая избирателям быть на связи со всеми советскими органами. Советы становились более оперативными, особенно когда требовался созыв внеочередной сессии. Работа депутатов могла контролироваться избирателями, которые хотели исполнения своей воли и зашиты интересов. Кроме этого, была упрощена система органов власти и управления и устранена неразбериха с законодательными полномочиями. Вместо Всесоюзного съезда Советов, двухпалатного ЦИКа Союза и его Президиума закон предусматривал образование Верховного Совета Союза ССР и его Президиума.[22] В Конституции нет четкого текстуального размежевания исполнительной и законодательной ветвей власти.[23] Верховный Совет СССР – высший орган государственной власти, который осуществляет исполнение большинства норм, прописанных в ст. 14. Его очередные сессии созываются 2 раза в год. Полномочия этого органа длятся 4 года, и согласно ст. 32 только он имеет исключительное право на законодательную деятельность на общесоюзном уровне. Работу высшего органа государственной власти возглавляет Президиум из членов Верховного Совета СССР. Но он не имеет собственных законодательных полномочий. Обе палаты Верховного Совета СССР – Совет Союза и Совет Национальностей – являются равноправными и обладают законодательной инициативой, их сессии начинаются и заканчиваются в одно время, каждая избирает своего председателя и двух его заместителей. Председатели руководят заседаниями соответствующих палат, руководят их внутренним распорядком, поочередно ведут их совместные заседания. Для утверждения закона необходимо его принятие простым большинством голосов обеих палат. В случае разногласия в решениях палат, создается согласительная комиссия на паритетных началах. Если ее члены не приходят к соглашению или решение не удовлетворяет одну из палат, то законопроект снова рассматривается в палатах. Если согласие не достигнуто, то Президиум Верховного Совета СССР распускает Верховный Совет СССР. Если же закон утвержден, он должен быть подписан председателем и секретарем Президиума Верховного Совета СССР.
Верховный Совет Союзной республики, избираемый ее населением на 4 года, является, исходя из ст. 59 Конституции, единственным законодательным органом на соответствующем уровне. Он принимает Конституцию республики и утверждает Конституции находящихся в ее составе автономных республик и народно хозяйственный план и бюджет республики, осуществляет ряд других полномочий, но в своей деятельности руководствуется принципами, заложенными Верховным Советом СССР. Верховный Совет Союзной республики осуществляет и ряд сопутствующих исполнительных полномочий.
Высшим органом государственной власти Автономной республики является Верховный Совет АССР, избираемый ее населением на 4 года. Он является единственным органом законодательной власти на своем уровне, осуществляет и ряд руководящих полномочий.
Таким образом, по Конституции СССР 1936 г. ни один другой орган, кроме Верховных Советов всех уровней, не имеет законодательных прав. Некоторые могут издавать указы, содержащие новые правовые нормы и даже вносить изменения в действующие законы, но без утверждения на сессии Верховного Совета они не будут иметь силу закона. В частности Президиум Верховного Совета СССР, который состоит из председателя, 11 его заместителей по числу союзных республик, секретаря и 24 членов, является скорее органом исполнительной власти, выполняющим организационные функции. Его полномочия прописаны в ст. 49. Он имеет право издавать указы, содержащие правовые нормы, но не законы. Если указ направлен на изменение закона, то он должен быть утвержден Верховным Советом.[24] Президиум в своей деятельности подотчетен Верховному Совету СССР, но сохраняет свои полномочия даже после его роспуска, до избрания нового Верховного Совета для его созыва.
Исполнительная власть в СССР в соответствии со статьями 56 и 64 Основного закона принадлежит непосредственно Правительству СССР в лице Совета Народных Комиссаров СССР, которое образуется Верховным Советом СССР. Этот орган имеет высшие исполнительные полномочия, как, например, руководство отраслями государственного управления (ст. 72), непосредственно осуществляет исполнение Конституции на всей территории государства. Правительство возглавляет Председатель Совета Народных СССР. СНК СССР ответственен перед Верховным Советом СССР и ему подотчетен. Его важнейшие функции включают осуществление общего руководства в области сношений с иностранными государствами, объединение и направление работы общесоюзных и союзно-республиканских Народных комиссариатов СССР и др. Его постановления и распоряжения обязательны к исполнению на всей территории СССР. Правительство имеет право приостанавливать постановления и распоряжения Советов Народных Комиссаров Союзных республик и отменять приказы и инструкции Народных Комиссаров СССР. Общесоюзные Народные Комиссариаты могут заниматься как непосредственным управлением определенной отраслью народного хозяйства, так и передавать часть полномочий назначаемым ими органам.
Все Народные Комиссариаты СССР являются общесоюзными или союзно-республиканскими. Исходя из ст. 79 Конституции, высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти Союзной республики является Совет Народных Комиссаров Союзной республики во главе с председателем. Этот орган ответственен и подотчетен Верховному Совету Союзной республики. СНК республики издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение действующих законов СССР и Союзной республики, постановлений и распоряжений СНК СССР, проверяет их реализацию. Непосредственное руководство отраслями государственного управления, входящими в компетенцию Союзной республики, осуществляют Народные Комиссары Союзной республики, которые издают приказы и инструкции на основании и во исполнение законов СССР и Союзной республики. Народные Комиссариаты Союзной республики являются союзно-республиканскими или республиканскими. Первая группа имеет двойное подчинение, а вторая в своей деятельности непосредственно подчинена СНК Союзной республики.
На уровне Автономной республики ее Верховный Совет образует Совет Народных Комиссаров АССР.
Органами исполнительной власти краевого, областного и более низкого уровня являются Советы депутатов трудящихся, которые избираются населением этих административно-территориальных единиц сроком на 2 года. Они руководят деятельностью подчиненных органов управления, обеспечивают охрану порядка, соблюдение законов и прав граждан, устанавливают местный бюджет и др. Непосредственно исполнительные и распорядительные функции осуществляют избираемые Советами депутатов трудящихся соответствующего уровня исполнительные комитеты во главе с председателем. В небольших поселениях исполнительными и распорядительными функциями обладают председатель и секретарь.
Таким образом, система исполнительных органов имеет разветвленную и относительно четко прописанную структуру. При отсутствии необходимости осуществлять законодательные полномочия, многие органы приобрели эффективность в своей деятельности, став более оперативными.[25]
Для успешной реализации своих полномочий органы государственной власти должны опираться на систему правосудия и соответствующие организации по надзору за исполнением законов и соблюдением правовых принципов.
В соответствии со ст. 104 Конституции 1936 г., высшим судебным органом является Верховный Суд СССР, который, как и специальные суды, избирается Верховным Советом СССР сроком на 5 лет. Он является контрольной инстанцией и осуществляет надзор за деятельностью всех судебных органов СССР и союзных республик.
Верховные Суды союзных республик, краевые и областные суды, суды автономных республик, автономных областей и окружные суды избираются Советами соответствующего уровня на 5 лет. Народные судьи избираются гражданами соответствующего района прямым тайным голосованием на срок в 3 года.
Рассмотрение дел во всех судах осуществляется с участием народных заседателей, кроме предусмотренных законом случаев, а разбирательство дел является открытым, с предоставлением обвиняемому права на защиту. Судопроизводство ведется на языке союзной или автономной республики или автономной области. Правосудие гарантируется принципом независимости судей и их подчиненности только закону, что закреплено в ст. 112. Законодательством о судоустройстве и судопроизводстве ведают высшие органы власти и государственного управления СССР. Согласно ст. 52, депутат Верховного Совета СССР подлежит привлечению к суду только в особом порядке.
Прокуратура СССР осуществляет высший надзор за исполнением законов всеми Народными Комиссариатами и подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР. Прокурор СССР назначается Верховным Советом СССР на 7 лет. Он в свою очередь назначает республиканских, краевых, областных прокуроров и прокуроров автономных республик и автономных областей на 5 лет; утверждает в должности назначаемых прокурорами союзных республик республиканских, краевых и областных прокуроров. В осуществлении своих функций органы прокуратуры подчиняются только Прокурору СССР.