КУРСОВАЯ РАБОТА
по специализации
"Государственная служба"
на тему:
Реформирование российской государственной службы
Выполнил:
студент з/о
** группы 6 курса
спец. 0610
***************
САРАТОВ 2000 г.
СОДЕРЖАНИЕ
Введение. ……………………………………………………………3
1. Оценка современной российской
государственной службы.
Предпосылки ее реформирования. ……………………….5
2. Сущность и принципы реформирования
государственной службы. …………………………………..13
3. Социальные аспекты реформирования
государственной службы: зарубежный опыт
и Россия. …………………………………………………………20
Заключение. ………………………………………………………...27
Список литературы. ………………………………………………28
Введение
Слово "служба" имеет много значений. Под службой понимается и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), и самостоятельное ведомство (федеральная служба внешней разведки, федеральная налоговая служба). Мы будем рассматривать службу как один из видов платной общественно полезной деятельности, которая состоит в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей. Служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управленческую деятельность, либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор, начальник цеха и т.д.). Все служащие - это профессионалы управления, социально-культурного обслуживания.
Гоголь считал, что Россию погубят дороги и дураки. В современной России несколько иное представление о причинах наших бед. В частности, мы считаем, что перспективам формирования в нашей стране правового государства и гражданского общества серьезно угрожают две крайне опасные деструктивные установки: неверие в право и почти иррациональные нелюбовь и недоверие к чиновничеству. Установки эти присущи не только нашему массовому, но, увы, также немалой части и "просвещенного" сознания. Разумеется, обе они имеют мощные и вполне объективные исторические корни и к тому же постоянно подкрепляются наблюдаемой практикой нашей государственной жизни и общения рядового гражданина с государственной машиной. Однако от этого не легче. Если нашей целью является не просто тотальная критика былого и сущего, а стремление выскочить наконец из беличьего колеса "печальной и многотерпеливой истории" России и создать достойное великого народа общественное устройство, то такая позиция мало помогает. Но для того чтобы отношение к праву и государству изменилось, нужно, чтобы само оно тоже менялось. Известно высказывание Отто Бисмарка о том, что «с плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы».
В ст. 3 Закона об основах государственной службы содержится такое определение: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».
Государственный служащий занимает государственную должность и в установленном порядке использует соответствующие права, реализует должностные полномочия, выполняет государственные функции.
Содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, оборона страны, охрана правопорядка. Государственные служащие выполняют государственные функции. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.
Задачи, стоящие перед государством, решаются именно государственной службой. В своей работе госслужащие используют определенные технические средства, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата, зависят от организации труда, умения, добросовестности, активности служащих.
В этой курсовой работе мы обращаемся к одной из самых насущных проблем современной России – реформированию государственной службы, к концепции модернизации нашего государственного аппарата и, главным образом, к кадровому аспекту этой проблемы. При этом подкадровой политикой понимается система принципов и проводимых на их основе мероприятий, которые призваны обеспечить подготовку и селекцию кандидатов на должности в госаппарате, комплектование аппарата, вторичную селекцию, продвижение, переподготовку, стимулирование, гарантии и ответственность работников, а также их освобождение от работы.
1. Оценка современной российской государственной службы.
Предпосылки ее реформирования
Современный российский государственный аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшественников – аппарата Российской империи и Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика – она больше, нежели даже аналогичная преемственность в обществах, не переживавших в нынешнем веке социально-политических катаклизмов, подобных нашим. И, пожалуй, интегрирующая российских чиновников всех времен черта состоит в том, что как нынешнее наше чиновничество, так и его предшественники "не дотягивают" до бюрократии в классическом, веберовском значении этого слова. Для этого его действия (во всяком случае, в советские времена) были чересчур уж тесно переплетены с политикой и, с другой стороны, недостаточно обезличены и связаны нормами закона. Самим же чиновникам сплошь и рядом не хватало и не хватает беспристрастности, да и просто компетентности в осуществлении своих полномочий, поскольку они, в отличие от веберовских бюрократов, отбирались и продвигались на основе не столько профессиональных достоинств, сколько "политических качеств" и (или) протекции.
Помимо других своих ролей чиновничество в советское время выполняло роль мальчика для битья: политики любили демонстративно покритиковать неумелых или своекорыстных бюрократов, дабы дистанцироваться от непопулярных мер и продемонстрировать столь несложным способом свою "солидарность с народом". Между тем роль госаппарата в периоды, подобные нынешним, чрезвычайно важна и интересна. Да и вообще проблема роли чиновничества в эпоху политической трансформации – одна из ключевых, но, как можно видеть и из истории, и из современных попыток политических преобразований, универсального алгоритма ее решения до сих пор не найдено, а может быть, и вообще не существует.
Проанализируем степень персональной преемственности между номенклатурой нынешней – "демократической" и прежней – "коммунистической". Так вот, по данным социолога О. Крыштановской, в 1995 г. в правительственных структурах 75%, а в бизнесе 61% были выходцами из старой советской номенклатуры[1]. При этом больше половины из них попали в номенклатуру даже не при Горбачеве, а еще раньше – при Брежневе[2]. Одни эти цифры ставят большой вопросительный знак над официальным тезисом о демократической революции и дают косвенное, но достаточно убедительное подтверждение концепции Е. Гайдара о происшедшей "номенклатурной приватизации государства". Он писал, в частности: "Коммунистическая олигархия сама стала могильщиком своего строя, впрочем, могильщиком расчетливым и корыстным, надеющимся обогатиться на собственных похоронах, точнее, превратить похороны своего строя в свое освобождение от него и рождение нового... тоже номенклатурного строя". Собственно, так и произошло: "...именно номенклатура (и ее "дочерние отряды" вроде так называемого комсомольского бизнеса) прежде других обогатилась в ходе раздела собственности"[3]. Однако вопрос о цене, которую общество так или иначе платит за разные варианты проведения реформ, выходит за пределы нашей темы. Мы же можем констатировать наличие социальной страты номенклатурных "мутантов", ценой определенных самоизменений, прежде всего внешних и вербальных, успешно переживших политические перемены и, более того, укрепивших благодаря им свое положение.
Для сохранения выгодного бюрократической элите statusquo за фасадом якобы радикальных политических перемен требовалось выполнение по меньшей мере двух условий в рамках прежних "правил игры": первое – "пастырской стратегии власти", второе – максимально возможной персональной и духовной преемственности элиты. Как теперь понятно, в номенклатуру лишь для виду и "строго по пропускам" было допущено некоторое число "пришельцев", в том числе и из демократов, причем "пропуска" выдавала прежняя номенклатура. Сами же "пришельцы" с течением времени либо достаточно быстро восприняли правила корпоративного поведения, либо были выдавлены из системы, в том числе из-за действительного недостатка профессиональной подготовки, но, разумеется, не только и не столько из-за этого.
В целом наша административная система стала работать хуже, ибо, сохранив почти все свои прежние недостатки, приобрела и новые. Наиболее очевидный из них – снижение уровня профессионализма. Оно вызвано тем, что наиболее квалифицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу, в основном переместившись в коммерческие структуры. Другое, более глубоко лежащее изменение вызвано, как это ни шокирующе звучит для настроенных по демократическому камертону ушей, исчезновением прежнего партийного "хозяина", который, пусть из соображений, далеких от подлинных общественных интересов, но все же достаточно жестко контролировал деятельность аппарата. Иначе говоря, аппарат служил, хотя и с ленцой и небескорыстно, не забывая о своих нуждах, своему партийному боссу. Теперь же прежний босс исчез, а служить обществу, как это, собственно, и должно быть, аппарат никто всерьез и не пытается научить. Борьба больше идет не за перестройку аппарата, а за роль его нового хозяина. В этих условиях, естественно, повысился уровень самостоятельности аппарата: освободившись от роли "слуги", он без шума, но весьма эффективно отвоевывает себе роль хозяина общества. Гигантски возрос и размах аппаратной коррупции, ставшей почти нормой поведения.