По результатам исследования типов муниципальных образований выявлены конкретные критерии экономического и инфраструктурного характера, которые могут стать основанием для практики определения типов конкретных муниципальных образований и, соответственно, круга решаемых ими вопросов местного значения. Такими критериями являются: отнесение центрального населенного пункта к населенным пунктам того или иного значения (подчинения), наличие экономического потенциала; уровень финансовой достаточности; обладание необходимой для решения вопросов местного значения (но не осуществления отдельных государственных полномочий) инфраструктурой. В связи с этим в законодательстве или методических документах должен быть закреплен механизм наделения муниципального образования статусом городского округа или городского поселения, базирующийся на оценке формализованных критериев, влияющих на решение вопросов местного значения, относящихся к компетенции соответствующих типов муниципальных образований.
Предлагается дифференцировать вопросы местного значения двух разных типов муниципальных образований - городских и сельских поселений как обладающих принципиально разной инфраструктурой и, соответственно, изменить, прежде всего, в части сельских поселений, соотношение вопросов местного значения между поселением и районом.
Необходимо закрепить такие вопросы местного значения как организация транспортного обслуживания населения в границах поселения и организация использования и охраны городских лесов лишь за городскими поселениями, а также конкретизировать и дополнительно разграничить такие вопросы местного значения как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.
2.2 Влияние реформы территориальной организации местного самоуправления на компетенционную основу местного самоуправления, в том числе вопросы местного значения
Как известно, Федеральный закон № 131-ФЗ установил исчерпывающий (закрытый) перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований (ст.14, 15, 16). В ч.1 ст. 19 закона имеется четкая запись о том, что все полномочия по вопросам местного значения, не отнесенные к вопросам местного значения указанными перечнями, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления[45].
1) Наибольшие сложности при практическом разграничении полномочий согласно требованиям закона будут вызывать вопросы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий населения.
Исторически помощь «сирым, нищим и убогим» всегда была заботой местной общины, местной власти. Иначе и быть не может, ибо только власть, близкая к населению и непосредственно работающая с ним, может дойти до конкретных проблем конкретного человека. Только местная власть может выполнить эту работу наиболее экономно и эффективно, используя потенциал общественности, структур гражданского общества. Поэтому во всем мире социальная поддержка, социальное обслуживание пожилых, инвалидов, сирот, погорельцев и т.д. находится в компетенции местной власти. Никакой другой уровень власти справиться с этой задачей не в силах.
Федеральным законом 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» обеспечение социальной поддержки населения было отнесено к предметам ведения местного самоуправления. В Федеральном законе № 131-ФЗ к числу вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов в этой сфере отнесены только опека и попечительство, а к вопросам местного значения поселений – оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения. Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 95-ФЗ от 04.07.2003 г.[46] (пп.24 ч.2 ст.26.3) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), многодетных семей, одиноких родителей и ряда других категорий отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.
Логика законодателя вполне понятна: государство не может устраниться от решения этих вопросов, а у муниципалитетов нет средств для содержания учреждений социального обслуживания. Тем не менее, данное решение является (по изложенным выше соображениям) концептуально ошибочным. Его практическая реализация приведет к передаче соответствующих муниципальных учреждений субъектам РФ, фактическому вытеснению органов местного самоуправления и общественности из этой сферы и не принесет ничего, кроме вреда.
Наиболее правильным было бы поступить в данной сфере так, как это сделано в сфере образования. То есть само предоставление услуг по социальной поддержке и социальному обслуживанию должно быть отнесено к вопросам местного значения, учреждения социального обслуживания остаться в статусе муниципальных, а органы государственной власти субъектов РФ должны предоставлять местным бюджетам субвенции на эти цели в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ.
2) Столь же ошибочным представляется исключение из перечня вопросов местного значения вопросов содействия занятости населения, как это было в Федеральном законе 1995 г. № 154-ФЗ. В настоящее время органы местного самоуправления совместно с территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости проводят большую работу по обеспечению занятости населения, квотируют на предприятиях рабочие места для подростков и инвалидов, осуществляют регистрацию коллективных договоров на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования, участвуют в комиссиях по разрешению коллективных трудовых споров. Эта деятельность весьма полезна и эффективна и отключение от нее органов местного самоуправления представляется неправильным.
Статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ провозглашает принципиально новый подход к экономической деятельности органов местного самоуправления и вытекающему из этого составу и функциям муниципального имущества.
Законодательное установление закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, представляется чрезмерно жестким и неоправданным. Здесь возникает множество проблем[47].
1) Статьи 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ предоставляют право органам местного самоуправления решать иные вопросы (сверх предусмотренных в законе), не отнесенные к компетенции других органов публичной власти, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств, а статья 50 запрещает иметь необходимое для этого имущество.
2) Статьи 14 и 16 относят к компетенции поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а статья 50 запрещает иметь необходимое для этого имущество. При таком подходе если, например, на окраине города или в поселке необходимо разместить почту или аптеку, то при отсутствии муниципального фонда нежилых помещений никаких ресурсов у органа местного самоуправления для решения этого вопроса нет.
3) Согласно статье 50 в муниципальной собственности может находиться жилищный фонд только социального использования для обеспечения малоимущих граждан на условиях договора социального найма. Остается непонятным, что делать с существующим муниципальным жилищным фондом, в котором проживают граждане, не являющиеся малоимущими, но не желающие по разным причинам приватизировать свои квартиры.
4) Неясно, что делать с муниципальными общежитиями, предназначенными для молодых и одиноких работников бюджетной сферы, они тоже не перечислены в статье 50. Следовало бы отнести общежития к имуществу, предназначенному для обеспечения деятельности муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (п.3 ч.1 ст.50). Проживание – это деятельность или нет?
Представляется, что статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ требует существенной корректировки.
Федеральный закон № 131-ФЗ и Бюджетный кодекс РФ[48] кардинально меняют модель финансового обеспечения местного самоуправления. Осуществляется переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему России. Вводятся единые по стране и устанавливаемые Бюджетным кодексом РФ на постоянной основе нормативы отчислений в местные бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов от федеральных налогов. Доли региональных налогов и федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, которые передаются последними в местные бюджеты, должны распределяться между муниципальными образованиями разных типов по единым для каждого типа и постоянным нормативам. Тем самым система регулирующих налогов практически ликвидируется. Одновременно устанавливается принципиально новый механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в основу которого положен расчетный уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя, установленный законом субъекта РФ в качестве критериального, независимо от наличной сети муниципальных бюджетных учреждений. Все это на порядок снижает возможность бюджетного произвола со стороны субъектов РФ.
В то же время, несмотря на многочисленные заявления Минфина и других органов федеральной власти о том, что финансовая база местного самоуправления будет адекватна объему возложенных на него расходных полномочий, в новой редакции Бюджетного кодекса РФ этот вопрос остался нерешенным[49]. Неоднократно проводимые расчеты Конгресса муниципальных образований РФ показали необоснованность проектировок Минфина, в результате чего с 2006 г. все муниципальные образования окажутся в крайне тяжелой финансовой ситуации. Разумеется, сейчас нереально рассчитывать на пересмотр базовых положений Бюджетного кодекса, но все же следует отметить отдельные вопросы, которые могут быть предметом обсуждения.