Представляется, что межселенные территории могут существовать и в муниципальных районах, средняя плотность сельского населения в которых выше норматива, установленного Правительством РФ.
7) Еще одна проблема – сверхмалые муниципальные образования[28]. В п.9 ч.1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ сказано, что на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан. Из этой формулировки следует, что при численности населения свыше 100 человек и удаленности от других населенных пунктов или трудной доступности данный населенный пункт должен в обязательном порядке приобрести статус поселения. Формальное следование этой норме приведет к существенному росту общего количества экономически и организационно слабых поселенческих муниципальных образований, в том числе в случаях, когда жители будут против. Представляется необходимым либо вообще исключить из закона данную норму, либо увеличить предельную численность населения для обязательного создания сельского поселения до 300500 чел. Конечно, это не должно трактоваться как запрет на создание поселений и с меньшей численностью населения, если такова будет воля населения.
Скорейшее решение перечисленных проблем территориальной организации местного самоуправления является неотложной задачей. Лозунг должен быть таков: меньше запретов и ограничений, больше свободы в выборе наиболее эффективных и приемлемых для населения решений[29].
ГЛАВА 2. РЕФОРМИРОВАНИЕ ТЕРРИОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ
2.1 Влияния реформирования территориальной организации местного самоуправления на обеспечение целостного и эффективного решения задач местного самоуправления. Типологизация муниципальных образований
Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ.
Установление границ муниципальных образований, наделение их определенным статусом должно проводиться, исходя из требований к составу территорий муниципальных образований, а также ряда новых критериев, которые должны учитываться при установлении границ территорий двух уровней муниципальных образований[30].
В редакции Федерального закона №131-ФЗ содержится также комплекс основных процедурных требований к порядку определения границ территорий двух уровней муниципальных образований, наделению их соответствующим статусом.
Весь комплекс работ, связанных с установлением границ муниципальных образований, включает в себя следующие действия и меры органов государственной власти субъектов Российской Федерации[31]:
1. Анализ существующих границ и состава территорий муниципальных образований.
2. Анализ требований, предъявляемых новой редакцией Федерального закона к определению границ, территорий и установлению статуса муниципальных образований.
3. Выбор модели перехода от существующей территориальной организации местного самоуправления к двухуровневой модели, предписанной новой редакцией Федерального закона.
4. Подготовка и принятие нормативных правовых актов, создающих правовые условия для перехода к заданной новой редакцией Федерального закона двухуровневой территориальной организации местного самоуправления.
5. Реализация публичных процедур, предусмотренных новой редакцией Федерального закона и обеспечивающих трансформацию существующих моделей территориальной организации местного самоуправления в заданную законом двухуровневую модель.
Основная часть мероприятий 13 этапов является существенно новыми для муниципальной практики, поскольку Федеральным законом вводятся два новых института: голосование населения по вопросу установления границ и преобразования муниципальных образований и местный референдум по вопросу установления структуры органов местного самоуправления. Реализация процедур, предусмотренных этими двумя институтами непосредственной демократии, потребует создания новой нормативной правовой базы в субъектах Российской Федерации[32].
В соответствии с положениями действующего Федерального закона в редакции 1995 года для обозначения территорий городских и сельских поселений (населенных пунктов) и других территорий, в которых осуществлялось местное самоуправление, использовался термин «муниципальные образования». Термины «поселение» и «населенный пункт», используемые в законодательстве, имели практически одно и то же значение и использовались для обозначения географических и градостроительных объектов.
В соответствии с Федеральным законом «О наименовании географических объектов» регистрации в Федеральном реестре географических объектов подлежали следующие территории, в которых осуществлялось местное самоуправление: города и другие поселения, районы, волости. В общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления, используемый Государственным комитетом Российской Федерации по статистике, включены следующие объекты: районы, города, города и поселки городского типа республиканского, краевого, областного подчинения, города и поселки городского типа районного подчинения, внутригородские районы, округа города республиканского, краевого, областного подчинения, поселки городского типа, сельсоветы. К поселкам городского типа относятся рабочие, курортные и дачные поселки. Наряду с названием «сельсовет» используются названия «сельский округ», «волость», «сельская администрация», «сомон» и др.
В Градостроительном кодексе[33] прямо указывается, что поселения Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные поселения).
Таким образом, в действующем законодательстве термин «поселения» употребляется для географических, градостроительных характеристик территорий, а для характеристики правового статуса этих территорий как территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, используется единый термин «муниципальное образование». В зависимости от численности населения в Градостроительном кодексе городские и сельские поселения подразделяются на 10 категорий:
1. сверхкрупные города (численность населения свыше 3 миллионов человек);
2. крупнейшие города (численность населения от 1 миллиона до 3 миллионов человек);
3. крупные города (численность населения от 250 тысяч до 1 миллиона человек);
4. большие города (численность населения от 100 тысяч до 250 тысяч человек);
5. средние города (численность населения от 50 тысяч до 100 тысяч человек);
6. малые города и поселки (численность населения до 50 тысяч человек);
7. крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тысяч человек);
8. большие сельские поселения (численность населения от 1 тысячи до 5 тысяч человек);
9. средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тысячи человек);
10. малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек).
Сходная типизация городских и сельских населенных пунктов используется не только в Градостроительном кодексе, но и в системе законодательства многих государств применительно к типизации населенных пунктов, в которых осуществляется местное самоуправление.
В редакции Федерального закона №131-ФЗ вводится существенно иное толкование этого основного термина «поселение». Теперь этому термину придано новое значение для обозначения статуса одного из территориальных уровней муниципальных образований. Поэтому при анализе положений новой редакции Федерального закона необходимо четко разграничивать употребление термина «поселение» в территориально-географическом (физическом) смысле от термина «поселение», используемого для установления статуса муниципального образования[34].
В рамках, действующих в настоящее время в субъектах Российской Федерации трех основных моделей можно выделить следующие характерные территориальные уровни муниципальных образований[35].
Одноуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах крупных городов и районов включает в себя следующие виды муниципальных образований:
1. город;
2. район;
3. район и город как единое муниципальное образование;
4. район и поселок как единое муниципальное образование;
5. район как муниципальное образование с территорией, расположенной вокруг административного центра субъекта Российской Федерации.
Одноуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и сельских округов включает в себя следующие виды муниципальных образований:
1. сельский округ (группа сельских населенных пунктов);
2. малый город;
3. поселок (дачный, рабочий, курортный и т. д. поселок).
Двухуровневая модель с территориальной организацией местного самоуправления в административных территориальных границах поселков и сельских округов, районов и городов включает в себя следующие виды муниципальных образований.