Місцеве самоврядування в Україні має досить довгу і драматичну історію. Воно з’явилося в середні віки в містах, які вибороли для себе привілеї самоуправління - "магдебурзьке право", існувало і за часів козацької республіки, але місцеве самоврядування практично повністю занепало після об'єднання України з Росією і знищення гетьманщини. Правда, у середині дев'ятнадцятого сторіччя і у Російській імперії, абсолютистській монархії, назріла потреба у децентралізації влади, що привело до деякого відновлення прав міських громад на самоврядування. Запровадження виборних інституцій у містах і селах привело навіть до появи нових міських статутів, хоча до реального самоврядування було ще дуже ідуже далеко. Спроба створити умови для справді широкого, демократичного місцевого самоврядування була зроблена і у часи Української Народної Республіки. Після поразки УНР за довгих часів комуністичного режиму про місцеве самоврядування навіть і не згадували.
У період існування України як радянської республіки в складі СРСР навіть саме поняття "місцеве самоврядування" як форма самоорганізації територіальних громад чи колективів було вилучене із вжитку. А саме "влада Рад" вважалась найдемократичнішим здобутком "соціалістичного суспільства" і називалась "народовладдям", хоча формувалась і керувалась виключно однією комуністичною партією, яка не допускала 6удь-якої опозиції.
1-й етап.18 березня - 7 грудня 1990 року
Від виборів до місцевих рад весною 1990 року до прийняття Верховною Радою Української РСР закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" 7 грудня 1990 року.
Фактичне відродження місцевого самоврядування[1] в Україні почалось після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад народних депутатів у березні 1990 року. Саме ці перші демократичні, чи майже демократичні, вибори привели в склад депутатського корпусу нових людей, яким була невідома (оскільки вони ніколи не працювали в цій системі) і неприйнятна комуністична система тотального державно-партійного керівництва всім життям України і у першу чергу органами місцевої влади (деякі із депутатів все життя проти неї боролися і терпіли від неї численні утиски). Звичайно, більшість місцевих рад по всій Україні залишались за своїм складом комуністичними (більшість депутатського корпусу були членами КПУ), проте в багатьох містах та й у деяких регіонах місцеві ради уже були або не комуністичними, або мали в своєму складі чисельні демократичні депутатські групи. Новообрані місцеві ради хотіли позбутись як партійного, так і державного патронажу над своєю діяльністю у сфері забезпечення потреб місцевого населення. I що цікаво, навіть ради з комуністичним головою і комуністичною більшістю також хотіли набути певної автономії. Відсутність нормального правового регулювання і досвіду нового місцевого керівництва за наявністю бажання змін і романтичних амбіцій призводило досить часто до прийняття органами місцевої влади (тут важко ще назвати їх органами самоврядування, оскільки навіть цей термін на той час законодавчо небув визначеним) рішень, які часто виходили за межі їх природної компетенції і вступали в суперечність як з інтересами місцевої влади інших рівнів (районної та обласної, яка на той час була більш консервативна, ніж влада міська), так і з державними інтересами.
Правовою основою діяльності місцевих Рад народних депутатів на той час були два нових документи, прийнятих уже новообраними союзними органами:
1) Постанова Президії Верховної Ради СРСР "Про примірне положення про голів і президії місцевих рад народних депутатів " від 20 жовтня 1989 року;
2) Закон Союзу РСР "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР " від 9 квітня 1990 року.
Аби зрозуміти, чим викликана поява Постанови Президії Верховної Ради СРСР і чому у місцевих радах з'явились президії і голови рад, адже до цього їх просто не було - ради обирали саме голову виконкому, а не голову ради, і саме він був головною посадовою особою цієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці, не рахуючи, звичайно, партійного секретаря відповідного рівня, потрібно згадати, що саме в цей час влада і авторитет партії стали чи невпинно падати і тодішня КПРС в особі її Генерального Секретаря М. Горбачова вирішила надати законності партійному керівництву. З’являється ідея необхідності поєднати в одній особі першого секретаря відповідного партійного комітету і вищої посадової особи місцевої влади. Але ставати головами виконкомів партійні керівники явно не хотіли і не збирались, адже ця посаду вимагала не простого керівництва, а напруженої невдячної роботи та певної відповідальності за стан справ у місті, районі чи області. От тут і виникає ідея про утворення в органах місцевої влади (оскільки навряд їх ще можна було вважати тоді органами місцевого самоврядування) двох посад: голови Ради та голови виконкому. Ну а щоби ще більш зменшити можливу відповідальність, утворили щось на зразок місцевого партбюро - президію Ради. Вся ця робота проводилася під гаслом “розподілу влади", а насправді головною метою такого нововведення було узаконення влади партій через "радянську владу". Так і з'явилась згадана вище Постанова Президії:
Стаття 1. Відповідно до Конституції СРСР роботу крайових, обласних, автономних областей, автономних округів, районних, міських, районних у містах Рад народних депутатів організовують їх президії, очолювані головами Рад, а в міських (міст районного підпорядкування), селищних і сільських Радах - голови цих Рад.
Стаття 2. Голови Рад народних депутатів обираються на сесії Ради з числа депутатів на строк повноважень Ради. Вибори голови здійснюються шляхом таємного голосування.
Стаття 4. Президія Ради народних депутатів є підзвітним Раді органом.
До складу президії входять за посадою: голова Ради, заступник голови Ради, голови постійних комісій Ради, голова народного контролю. За рішенням Ради до складу президії можуть включатись інші депутати Ради.
Звичайно, ця Постанова нормально спрацювала в умовах, коли Ради ще були кишеньковими, старого складу. Але після виборів березня - квітня 1990 року багато з місцевих секретарів партійних комітетів або не потрапили до складу рад (програли вибори), або, навіть будучи депутатами ради, не були обрані на посаду голови цієї ради.
Діяльність багатьох Рад ставала проблематичною із-за гострої суперечності як між окремими антагоністичними групами депутатів всередині Ради, так і між Радою і відповідним партійним комітетом, якщо його секретар не ставши головою Ради. До цього стали додаватись і суперечності між головою Ради та головою виконкому. Адже ні вказана вище Постанова Президії, ні союзний Закон “Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР”,який був дуже коротким і надто загальним, не мали жодних правових механізмів, як законно розв'язати такі суперечності.
Правда, на цьому етапі ще не досить проявились суперечності з бюджетних питань, оскільки тоді ще не дуже розрізнялись кошти місцеві і кошти державні, а бюджети завжди виконувались з перевищенням доходів над видатками відповідно до плану.
У цій ситуації питання прийняття закону, який би створив правовий простір для діяльності нових органів місцевої влади і вирішив хоча б частину суперечностей, що заважали нормальній роботі Місцевих Рад, стало вкрай актуальним.
Верховна Рада України 12-го скликання зразу післяпочатку своєї другої, осінньої 1990 року, сесії приступилася до підготовки проекту Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування". Варто відмітити, що прийняття цього закону 7 грудня 1990 року відкрило в Україні, вперше серед республік тодішнього СРСР, шлях до створення правового ґрунту для впровадження, динамічного розвитку системи місцевого самоврядування. Сьогодні у багатьох може виникнути питання, як в умовах комуністичної більшості у тодішній Верховній Раді вдалося прийняти такий досить прогресивний для України закон? Аби це зрозуміти, слід згадати дух того часу.
Як уже наголошувалось вище, Комуністична партія явно втрачала свої позиції. З відмінною статей про "керівну і спрямовуючу" роль Комуністичної партії спочатку в союзній, а потім в українських конституціях всім було зрозуміло, що роль різноманітних обл-, рай-, міськ- "комів" зводиться нанівець. Зате безсумнівно зростатиме роль конституційних органів місцевої влади - Рад народних депутатів, адже керувати життям невеликих міст чи мегаполісів необхідно і в умовах багатопартійності. В цих умовах, використовуючи контрольний пакет голосів у радах, керівники багатьох "комів" обираються головами відповідних рад. Проте в багатьох містах чи районах це зробити не вдалося, оскільки перші партійні керівники не стали членами відповідної ради - адже вибори вони програли!
І ось тут колишні їхні підлеглі, що стали керівниками рад, котрі зовсім недавно ловили кожне слово свого патрона, стали проводити свою політику і захотіли автономності не тільки від партійного керівництва, але й від державної опіки. Це бажання привело до об'єднання у прагненні формування реально працюючої місцевої влади, незалежної від партійних чи столичних впливів, здавалося б повних протилежностей: дисидента В'ячеслава Чорновіла, партфункціонера Володимира Яцуби, інженера Олександра Воробйова, місцевого комсомольського лідера Ігора Гриніва. Саме вони тоді були чи не самими активними при обговоренні першого українського закону про місцеве самоврядування, і саме вони обстоювали права громад населених пунктів не тільки обирати свою міську владу, але й мати достатні фінансові ресурси для здійснення цієї влади. Це був феномен часу, що дав змогу Україні одержати досить непоганий на той час закон про місцеве самоврядування.