- отсутствие целостной системы государственного территориального управления;
- слабость экономической и финансовой базы муниципальных образований;
- несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;
- недостаточная подготовленность кадров;
- недостаточный уровень научно-методического и информационного обеспечения;
- недостаточно рациональная территориальная организация;
- непроработанность и неэффективность механизмов контроля за деятельностью местного самоуправления как со стороны государства, так и со стороны населения.
Для устранения субъективных, краткосрочных причин требуется закрепить соответствующими нормативными актами многоуровневую систему территориальной организации местной власти, а также определить компетенцию каждого уровня, что позволит сформировать грамотную стратегию развития города.
Документальным выражением стратегического планирования городского устойчивого развития является стратегический план. Он должен затрагивать только самое главное для выживания, адаптации и устойчивого развития объектов планирования к конкурентной рыночной среде. Он касается лишь тех отраслей сфер жизни (перспективной городской специализации), которые имеют определяющее значение и могут дать сильный импульс развитию. Предметом стратегического плана является прежде всего конкурентоспособность: города в целом как места для жизни, хозяйственной деятельности и временного пребывания; отдельных сторон и отраслей городского хозяйства и социальной сферы.
Основными элементами, используемыми при формировании содержания стратегического плана, могут быть:
1. Современный облик города - модель города в текущий момент времени. Чтобы его выполнить, проводится анализ преимуществ и недостатков как экономики города в целом, так и отдельных секторов, отраслей и подсистем. Основную роль здесь играют муниципальные контрольно-счетные органы, деятельность которых постепенно переходит от чисто контрольной к контрольно-аналитической.
2. Перспективный облик города - модель города в будущем как результата стратегического управления устойчивым развитием. Это видение включает в себя ряд элементов - высокий жизненный стандарт, основанный на высокой производительности труда, рост занятости, диверсифицированная экономика, хорошее качество жизни.
3. Внутренняя среда города, анализируемая прежде всего как сосредоточение ресурсного потенциала.
4. Внешняя среда, характеризуемая через потенциально благоприятные или угрожающие городу тенденции и предпосылки развития.
5. Стратегия - система действий по достижению желаемого состояния города в долгосрочной перспективе. Стратегия учитывает имеющийся ресурсный потенциал и существующие предпосылки для его реализации.
Процессом стратегического планирования управляют органы местного самоуправления. Как правило, возглавляет процесс местная администрация. Именно здесь сосредоточены основные методические и координационные функции, поэтому эффективность стратегического процесса будет в значительной мере определяться качеством работы администрации и набором применяемых ею подходов.
Основные требования предъявляются: к набору функций, которые реализует администрация; к распределению функций по структурным подразделениям; к принципам управления стратегическим развитием; к принципам финансирования программ стратегического развития; к техническому обеспечению работы системы стратегического управления; к кадровому обеспечению процесса стратегического развития.
Построение системы стратегического управления предполагает внесение изменений в структуру и систему управления администрации муниципального образования. Разработка стратегического плана развития требует наличия информационно-аналитического блока, блока финансирования, блока управления проектами, блока контроля и экспертизы и блока по связям с общественностью. Для управления стратегическим развитием возможно введение должности заместителя главы администрации по стратегическому управлению. Новая система управления подразумевает внедрение элементов проектного управления и проектного финансирования.
Однако в систему управления стратегическим планированием города входит не только городская администрация. Структурных преобразований в органах местной исполнительной власти недостаточно.
Как правило, характеризуя структуру системы управления стратегическим развитием, в нее включают шесть основных блоков[4]:
1. Политика в сфере управления развитием муниципального образования как совокупность основных принципов, которыми руководствуется субъект управления в своей деятельности.
2. Операторы системы управления муниципальным образованием (субъект управления) - те организации и структуры, которые не только могут влиять на развитие муниципального образования, но и реально занимаются этим, т.е. наделены конкретными функциями и регулярно участвуют в процессе управления развитием муниципального образования, являясь организаторами или исполнителями конкретных задач. Операторы системы управления должны обладать соответствующими знаниями и инструментами стратегического управления, а также быть объединенными эффективной системой взаимодействия.
3. Программы комплексного социально-экономического развития.
4. Нормативные документы.
5. Процедуры и инструменты системы управления.
6. PR-поддержка процесса комплексного социально-экономического развития муниципального образования как один из инструментов, выделение которого в отдельный блок связано с тем, что это инструмент не собственно стратегического управления, а продвижения муниципального образования и его комплексных программ.
Таким образом, кроме органов местного самоуправления в процесс стратегического управления вовлекаются экспертные комиссии, аналитические группы, хозяйственные организации, консалтинговые группы, специализированный координационный совет и т.д.
Не менее важным структурным элементом системы стратегического управления является местное сообщество, которое, как представляется, должно быть максимально включено в процесс разработки стратегии развития муниципального образования и контроля за реализацией стратегического плана.
Широкое гражданское участие в стратегическом управлении развитием города является одним из основных условий эффективного территориального планирования в муниципальном образовании.
Таким образом, в процессе достижения устойчивого развития муниципального образования каждый человек должен стать не объектом воздействия, а субъектом управления. Это также доказательство необходимости комплексной (субсидиарной) ответственности всего населения города, всех подсистем и элементов городской социально-экономической системы за направление и качество развития. Все это требует усиления роли органов местного самоуправления в решении вопросов обеспечения важнейших потребностей населения, прежде всего в области социальных услуг. Качество жизни каждого гражданина России зависит от того, как ответственно органы местного самоуправления будут исполнять свои функции и использовать имеющиеся у них в распоряжении финансовые и материальные ресурсы.
Первый, достаточно небольшой, опыт стратегического управления устойчивым развитием в России характеризуется следующими тенденциями:
- документы стратегического управления значительно отличаются друг от друга как по структуре, так и по содержанию; при этом авторы вкладывают разный смысл в идентичные или близкие понятия;
- многие документы, характеризующие стратегическое устойчивое развитие городов, по существу, таковыми не являются, ибо не ориентированы на адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды и не выделяют стратегические ориентиры (факторы конкурентоспособности) развития города;
- большая часть документов рассчитана на такой короткий срок (3 - 5 лет), что нужно говорить скорее о тактике, нежели о стратегии развития муниципального образования;
- предложения по стратегическому развитию городов не опираются на результаты комплексного анализа внутренних закономерностей, стартовых условий и исходных предпосылок, внешних факторов их перспективного социально-экономического развития;
- концепции стратегического развития городов не имеют четкой системы количественно определенных целей их перспективного социально-экономического развития;
- стратегический выбор города носит, как правило (в тех случаях, когда он вообще разработан), волюнтаристский характер, не ориентирован на достижение стратегических целей устойчивого развития, не является результатом сравнения различных альтернативных вариантов на основе системы разработанных критериев, условий и ограничений;
- как правило, отсутствуют предложение и анализ возможных сценариев, вариантов развития, в зависимости от тех или иных условий. Если и намечен ряд (два-четыре) сценариев, то выбор одного из них практически не обосновывается;
- документы стратегического развития городов редко в развернутом виде представляют изложения намеченных к реализации местных политик в различных сферах экономики и жизнеобеспечения территории (за исключением городов - лидеров стратегического управления);
- концепции стратегического развития регионов - субъектов РФ практически повсеместно не увязаны с аналогичными документами, разрабатываемыми на городском уровне, не содержат "муниципального разреза";
- документы, содержащие гипотезы стратегического развития городов, как правило, нелегитимны, не являются в действительности продуктом общественного согласия. Исследование показало, что только 4% стратегических планов утверждены субъектами подсистемы городской корпорации;