- нет четко прописанного механизма реализации, мониторинга и оценки намеченных стратегий развития.
Среди множества проблем, с которыми сталкиваются города, приступающие к реализации стратегических планов, необходимо выделить три основных, решение которых может дать максимальный импульс для развития системы стратегического управления устойчивым развитием.
1. Преодоление понимания реализации стратегического плана развития города исключительно как плана деятельности городской администрации, обособленности власти и разобщенности различных инициатив в городах. Решение этой проблемы может быть осуществлено путем децентрализации управления программой и внедрением согласительных процедур, предусматривающих принятие решений на основе достижения консенсуса между обществом и властью.
2. Нормативное обеспечение реализации стратегических документов устойчивого городского развития. Процедуры принятия решений, связанных с осуществлением мер по развитию города, должны быть четко регламентированы для того, чтобы исключить риск излишнего влияния на эти решения политической конъюнктуры и обеспечить преемственность стратегического курса в органах городской власти.
3. Развитие (формирование) институциональной базы для реализации стратегических документов экономического развития. Необходимо, чтобы в городах имелись (были созданы) инфраструктурные организации, которые будут способствовать реализации стратегического плана в рамках единого организационно-институционального каркаса.
Реализация стратегии непрерывного взаимодействия власти и институтов гражданского общества в вопросе территориального развития способствует формированию гражданского общества и укреплению его позиций на местном уровне, формированию благоприятной среды проживания представителей местного сообщества, эффективному развитию всех сфер общественной жизни города, а также развитию экономики города и повышению инвестиционной привлекательности как результата реализации плана стратегического развитии города[5].
Роль органов местного самоуправления в развитии экономики, политики и социальной политики заключается в обеспечении самостоятельного решения вопросов местного значения. Вопросы местного значения понимаются как особая категория дел, отделенная от государственных функций. Таким образом, отечественная модель местного самоуправления построена на основе отграничения сфер ведения государства и местного самоуправления как отдельных видов публичной власти, причем отграничения не инструментального, а сущностного (предметного).
Законодательство не закрепляет прямо каких-либо основополагающих начал реализации функций местного самоуправления, которые определяют их роль в развитии территории, однако их можно логически вывести из иных общих нормативных положений:
- недопустимость перераспределения предметов ведения в результате передачи части полномочий;
- недопустимость передачи полномочий законодательного органа (например, в случаях, когда регулирование (решение) того или иного вопроса Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом и законами субъекта РФ отнесено непосредственно к компетенции законодательного органа власти);
- передача преимущественно исполнительно-распорядительных полномочий; передача нормотворческих функций допустима лишь в объеме, необходимом для определения отдельных аспектов порядка (механизма) реализации данных полномочий, в целом же осуществление полномочий должно регламентироваться нормативными правовыми актами того уровня власти, который передает полномочия органам местного самоуправления (вопросы материально-правового характера – основания и условия совершения действий в рамках осуществления полномочий, в значительной мере вопросы процессуального характера также);
- законность, или непротиворечие передачи полномочий законодательству – Конституции РФ и федеральным законам (по полномочиям РФ и субъектов РФ), уставу и законам субъекта РФ (по полномочиям субъекта РФ). Это правило вытекает из установленной иерархии актов по юридической силе, закрепленных, в частности, в статьях 15, 76 Конституции РФ, статье 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данное правило прямо закреплено применительно к наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ (абзац 2 части 2 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Учитывая, что по собственным полномочиям РФ и субъектов РФ, как указывалось выше, действует общее правило, разрешающее такую передачу, критерий непротиворечия подразумевает отсутствие специальных запретов на передачу тех или иных полномочий (а не наличие специальных разрешений на это): полномочия могут передаваться, если это прямо не запрещено законом.
С 2006 года органам местного самоуправления могут передаваться 42 из 63, т.е. более 2/3 (до этого – 24 из 55, т.е. менее 1/2), собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения. Как видно, происходит расширение допустимых к передаче на местный уровень полномочий субъектов РФ за счет того, что сокращается перечень полномочий, запрещенных к передаче (с 31 до 21). Это обусловливает повышение роли местного самоуправления в обеспечении уровня социально-экономического развития территории[6].
Материально-отраслевая структура местного самоуправления говорит о том, что местное самоуправление и его организационно-правовое содержание в современном виде и состоянии является не только логическим продолжением государственного управлением делами общества на местах. Местное самоуправление детерминирует, адаптирует государственное управление применительно к местным особенностям, с учетом исторических и иных местных традиций и интересов. И именно в местном самоуправлении государственное управление окончательно реализуется, получает оформленное выражение в муниципальных правовых актах, достигает своих целей и решает поставленные перед ним задачи. Государственное управление и местное самоуправление, при организационной самостоятельности последнего (ст. 12 Конституции РФ), в правовом выражении являются самостоятельными элементами единого механизма правового регулирования общественных отношений. И в этой связи исследование правовых проблем соотношения государственной власти и местного самоуправления в условиях современного федеративного государственного устройства России и организационной самостоятельности муниципальной власти является по-прежнему актуальным. Проблема построения сбалансированной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Как справедливо отметил Президент Российской Федерации, одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской Федерации является "нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления[7]".
Говоря о местном самоуправлении и его месте в системе административно-правового регулирования общественных отношений в условиях современного федеративного государства, каким является на сегодняшний день Россия, необходимо учитывать, что местное самоуправление:
- является самостоятельным уровнем правового регулирования общественных отношений, основы которого закреплены в Конституции и в законодательстве Российской Федерации, имеющего соответственно субъекты правового регулирования (органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления в широком понимании) и объект правового регулирования (местное самоуправление);
- это самостоятельная часть предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (установление общих принципов организации системы местного самоуправления, п. "н" ст. 72 Конституции);
- выступает в предмете совместного ведения частью предмета правового регулирования большинства материальных отраслей и сфер, составляющих предмет совместного ведения (общественный порядок, режим приграничных зон, здравоохранение, культура и т.д.).
Для такого рода выводов дает основание содержание ст. 72 Конституции РФ, очерчивающей в целом предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, его материально-отраслевая структура, федеральное законодательство и принятое на его основе законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам организации и функционирования в России местного самоуправления, а также правоприменительная практика[8].
2 Анализ уровня развития и перспектив города Иркутск
2.1 Общая характеристика муниципального образования
Иркутск (52 градусов 17 минут северной широты, 104 градуса 16 минут восточной долготы) расположен примерно на широте таких городов, как Оренбург, Саратов, Воронеж, Варшава, Берлин.
В современных границах Иркутская область существует с 1937 года и занимает площадь около 770 тысяч квадратных километров (4,5% территории России) при плотности населения 3,6 человека на один квадратный километр (1,9% населения России). Практически 80 % жителей Приангарья сосредоточено в городах. Область разделена на 33 административных района, имеет в своем составе 14 городов областного подчинения и 8 – районного. Протяженность с севера на юг – 1500 километров, с запада на восток – 1300 километров. Сегодня Иркутская область – один из экономически развитых регионов России. Входит в состав Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение», объединяющей 19 республик, автономных округов, краев и областей Сибири.