Распределение налоговых полномочий и ответственности между центральными и территориальными государственными структурами выражается в налоговом федерализме, от организации которого во многом зависит регулирование налоговых доходов между центром и регионами и формирование доходной части бюджета любого уровня.
Налоговый федерализм разных стран неоднороден и во многом зависит от выбранного экономического курса, существующей налоговой системы. На него оказывает влияние классификация налогов по иерархическому уровню, степени платежеспособности, источникам средств, необходимых для уплаты, принципам и методам сбора, величине ставки и направлению использования собранных налогов. Исходя из этого территориальное разделение налоговых полномочий и ответственности разных стран различается по масштабам налоговой базы, структуре и величине налогов, порядку сбора налогов, организации налогового контроля, видам несения ответственности за нарушение налогового законодательства, налоговым льготам и т.д.
Можно выделить следующие черты налоговых систем федеративных государств.
1) Правовые основы налоговой системы определены конституционными нормами и основанными на них иными нормативными правовыми актами, принятыми на федеральном, региональном и местном уровнях.
2) Все налоги и сборы разделены по уровням государственной власти на федеральные, региональные и местные налоги и сборы.
3) Налоговые системы всех уровней построены по единым принципам.
4) Единый механизм взимания налогов действует на всех уровнях.
5) Налоговые полномочия разделены по уровням власти.
6) Налоговые поступления в бюджеты разных уровней дифференцированы на закрепленные, т.е. налоги, законодательно закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами, и регулирующие, т.е. федеральные и региональные налоги, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в региональные или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе[3].
В условиях рыночной экономики все виды налогов на всех уровнях государственного управления в федеративных и унитарных государствах формируют превалирующую часть доходов бюджетов. Система разделения налогов по уровням власти обеспечивает осуществление государством регулирующей функции, позволяя ему воздействовать на социальные и экономические процессы на федеральном, региональном и местном уровнях.
Разделение налогов по уровням власти целесообразно проводить с учетом следующих принципов:
1) налоговые доходы каждого уровня власти должны быть достаточны для финансирования закрепленных сфер или предметов ведения;
2) чем менее мобильна налоговая база (стоимостная, физическая или иная характеристики объекта налогообложения), тем на более низком уровне государственной власти производится ее налогообложение. Например, высокой мобильностью обладают труд и капитал, а низкой - природные ресурсы и недвижимость. Поэтому целесообразно закрепить на федеральном уровне налогообложение доходов физических и юридических лиц, а на иных уровнях - налогообложение имущества;
3) большинство регулирующих налогов закрепляется на федеральном уровне;
4) косвенные налоги (взимаемые в виде надбавки к цене товара) - акцизы, налог на добавленную стоимость, таможенные пошлины - взимаются на федеральном уровне;
5) число совместных сфер ведения по налоговым вопросам Федерации и ее субъектов должно быть минимизировано.
Выбор модели налогового федерализма зависит от разграничения функций между центром и регионами или от того, какие функции собирается выполнять центральная власть и какие функции она делегирует региональным и местным властям.
В главе 1 Конституции Российской Федерации содержатся принципы, определяющие федеративное устройство государства. Специфику российского федерализма определяет ст.5 Конституции Российской Федерации. В ее первой части указаны равноправные субъекты Российской Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Конституционные принципы федерализма перечислены в третьей части этой статьи - государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. На этих конституционных принципах строится российская налоговая система.
Федеральные налоги представляют собой обязательные платежи физических и юридических лиц, которые устанавливаются высшим органом законодательной власти федеративного государства. Поступления от федеральных налогов зачисляются в федеральный бюджет либо распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Состав федеральных налогов, их налоговая ставка, налоговая база, режим уплаты определяются высшим законодательным органом Федерации.
Рассмотрим систему федеральных налогов Российской Федерации. Они создают основу доходной части федерального бюджета (поскольку формируются из наиболее доходных источников), за счет них поддерживается финансовая стабильность региональных и местных бюджетов. Перечень федеральных налогов и сборов устанавливается ст.13 Налогового кодекса Российской Федерации, эти налоги и сборы обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации[4]. Объекты налогообложения, перечень плательщиков, виды налоговых льгот и ставок, порядок взимания налогов и их зачисления в бюджет и внебюджетные фонды устанавливаются законодательным органом Российской Федерации.
Федеральными налогами являются:
- налог на добавленную стоимость;
- акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;
- налог на прибыль (доход) организаций;
- подоходный налог с физических лиц (согласно главе 23 части второй НК РФ - налог на доходы физических лиц);
- единый социальный налог;
- налог на операции с ценными бумагами;
- государственная пошлина;
- налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения;
- сбор за использование наименования “Россия”, “Российская Федерация” и образованных на их основе слов и словосочетаний;
- налог на добычу полезных ископаемых;
- сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;
- федеральные лицензионные сборы;
- единый сельскохозяйственный налог;
- упрощенная система налогообложения;
- система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход.
Большинство федеральных налогов являются регулирующими, и в отношении таких налогов субъекты Российской Федерации имеют определенные права. Тем не менее компетенция субъекта Российской Федерации в отношении этих налогов ограничена рамками доли ставки (величины исчислений на единицу измерения налоговой базы, ст.53 НК РФ), которая полагается ему в соответствии с законодательством. В пределах закрепленной за ними налоговой ставки субъекты Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные льготы и создавать свой режим налогообложения.
Бюджетное устройство России и других европейских стран одинаково предусматривает, что региональные и местные налоги служат только добавкой в доходной части соответствующих бюджетов, главной частью которой являются отчисления от федеральных налогов. Во многих развитых странах доля местных налогов и сборов в доходной части соответствующих бюджетов составляет 80%; в Российской Федерации этот показатель колеблется от 0,7 до 17% и зависит от специфики территории, ее населенности и уровня развития. Поскольку доходная база региональных и местных бюджетов в России недостаточна для покрытия бюджетных расходов, остро встала проблема зависимости региональных и местных бюджетов от централизованно выделяемых средств. В приложении к Указу Президента Российской Федерации от 8.05.96 г. N 685 (в ред. от 25.07.2000 г.) "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины" были определены минимальные значения долей поступления доходов от налогов в бюджеты разных уровней (см. таблицу 1).
Данные
о расщеплении федеральных налогов и сборов между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации в 2004 году[5]
(в процентах)
| Виды налогов | Зачисления в бюджеты | Основание | |||||||||||||||
| федераль ный | региональный | местный | |||||||||||||||
| Налог на добавленную стоимость | 100 | ФЗ от 23.12.2003№ 186-ФЗ"О федеральном бюджете на 2004 год". | |||||||||||||||
| Акцизы по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию Российской ФедерацииАкцизы по подакцизным товарам (продукции) и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории Российской Федерации:Этиловый спирт из пищевого сырья, в т.ч. этиловый спирт-сырец из пищевого сырьяЭтиловый спирт из всех видов сырья, за исключением пищевого, в т.ч. этиловый спирт-сырец из всех видов сырья, за исключением пищевогоСпиртосодержащая продукцияТабачные изделияЮвелирные изделия (в части погашения задолженности прошлых лет)Бензин автомобильныйБензин автомобильный, дизельное топливо, масло для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей (в части погашения задолженности прошлых лет, образовавшейся до 01.01.2003)Легковые автомобили и мотоциклыПриродный газ (в части сумм по расчетам за 2003 год и погашения задолженности прошлых лет)Нефть и стабильный газовый конденсат (в части погашения задолженности прошлых лет)Дизельное топливоМасла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателейВинаПиво | 100 50 100 50 100 40 100 100 100 100 40 40 | 50* 50* 100* 60** 60** 60** 100* 100* | ФЗ от 23.12.2003№ 186-ФЗ"О федеральном бюджете на 2004 год". | ||||||||||||||
| Алкогольная продукция с объемной долей этилового спирта свыше 25% (за исключением вин)Алкогольная продукция с объемной долей этилового спирта свыше 9% до 25% включительно (за исключением вин)Алкогольная продукция с объемной долей этилового спирта до 9% включительно (за исключением вин)Алкогольная продукция с объемной долей этилового спирта свыше 9% (за исключением вин) в части сумм по расчетам за 2003 г.при реализации производителями, за исключением реализации на акцизные складыпри реализации производителями на акцизные складыпри реализации с акцизных складов | 50 100 | 100* 100* 100* 50* 100* | ФЗ от 23.12.2003№ 186-ФЗ"О федеральном бюджете на 2004 год" | ||||||||||||||
| Налог на прибыль организаций | 20,83 | 70,84 | 8,33 | ФЗ от 23.12.2003№ 186-ФЗ"О федеральном бюджете на 2004 год" в соответствии со ставками налога, установленными ст. 284 Главы 25 Налогового кодекса РФ | |||||||||||||
| Налог на доходы физических лиц | 100* | ФЗ от 23.12.2003№ 186-ФЗ"О федеральном бюджете на 2004 год" | |||||||||||||||
| Единый социальный налог | 100 (в части, зачисляемой в федеральный бюджет) | ст. 241 Главы 24 Налогового кодекса РФФЗ от 23.12.2003№ 186-ФЗ"О федеральном бюджете на 2004 год" | |||||||||||||||
| Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения | 100* | ФЗ от 23.12.2003№ 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" | |||||||||||||||
| Налог на операции с ценными бумагами | 100 | ФЗ от 23.12.2003№ 186-ФЗ"О федеральном бюджете на 2004 год" | |||||||||||||||
| Разовые платежи за пользование недрами:по месторождениям Сахалин-1 и Сахалин-2по другим месторождениям и участкам недр;Регулярные платежи за пользование недрами при реализации СРПВозмещение инвестором прошлых затрат государства на проведение геолого-разведочных работ | 40 90 40 50 | 60* 10* 60* 50* | ФЗ от 23.12.2003№ 186-ФЗ"О федеральном бюджете на 2004 год", ст. 20. | ||||||||||||||
| Сбор за право пользования объектами животного мираСбор за пользование объектами водных биологических ресурсов:исключая внутренние водные объектыпо внутренним водным объектам | 70 100 | 100*согласно прил.34 ФЗ от 23.12.03 № 186-ФЗ | ФЗ от 23.12.2003№ 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год",Бюджетный кодекс РФот 31.07.1998 № 145-ФЗ(ред. 23.12.2003),ст. 48 | ||||||||||||||
| Государственная пошлинаГоспошлина с исковых и иных заявлений и жалоб, подаваемых в арбитражные суды, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ;Госпошлина с исковых и иных заявлений и жалоб, подаваемых в суды общей юрисдикции;Госпошлина за совершение нотариальных действий, за государственную регистрацию актов гражданского состояния и другие юридически значимые действия, за рассмотрение и выдачу документов, связанных с приобретением гражданства РФ или выходом из гражданства РФ;Госпошлина за регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей | 100 100 | 100* 100* | ФЗ от 23.12.2003№ 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" | ||||||||||||||
| Сборы за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции | Сумма сбора поступает в доход бюджета, за счет которого содержится орган, уполномоченный на ведение лицензионной деятельности | ФЗ от 08.01.1998 № 5-ФЗ "О сборах за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции" ст.5 | |||||||||||||||
| Налог на добычу полезных ископаемыхНалог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырьяНефть, взимаемая:на территории автономного округа, входящего в состав края или области на остальных территорияхГаз горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья Газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья, взимаемый:на территории автономного округа, входящего в состав края или областина остальных территорияхНалог на добычу общераспространенных полезных ископаемыхНалог на добычу прочих полезных ископаемыхНалог на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ, при добыче полезных ископаемых из недр за пределами территории РФРегулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при исполнении соглашений о разделе продукции, взимаемые:на территории автономного округа, входящего в состав края или областина остальных территориях | 81,6 85,6 100 81,6 85,6 40 100 81,6 85,6 | 13,4 (в бюджет округа)5,0 (в бюджет края или области) 14,413,4 (в бюджет округа)5,0 (в бюджет края или области) 14,4 100* 60*13,4 (в бюджет округа)5,0 (в бюджет края или области) 14,4 | ФЗ от 23.12.2003№ 186-ФЗ"О федеральном бюджете на 2004 год"Бюджетный кодекс РФот 31.07.1998 № 145-ФЗ(ред. 23.12.2003),ст. 48 | ||||||||||||||
| Плата за пользование водными объектами | 100* | Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами" от 06.05.1998 № 71-ФЗ, ст.8 | |||||||||||||||
| Сбор за использование наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний | 100 | ФЗ от 02.04.93 № 4737-1 "О сборе за использование наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний", ст.2ФЗ от 23.12.2003№ 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" | |||||||||||||||
| * - суммы, поступающие в консолидированные бюджеты субъектов РФ (в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2004 год" от 23.12.2003 № 186-ФЗ)** - в соответствии со статьей 94 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" 10 процентов доходов от уплаты акцизов на бензин автомобильный, дизельное топливо и масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей направляется в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации, а 50 процентов подлежат распределению в соответствие с нормативами отчислений в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты закрытых административно-территориальных образований, установленными приложением 35 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2004 год" |
В местные бюджеты на постоянной основе поступают доли некоторых федеральных и региональных налогов, определенные Федеральным законом от 25.09.97 г. N 126-ФЗ (в ред. от 27.12.2000 г.) "О финансовых основах местного самоуправления".