Функции государства, определяющие природу его правоспособности, можно разделить на две группы. Одна из них включает специальные функции, которые присущи только государству и являются первичными, или первоначальными. Это функции, связанные с организацией и осуществлением власти, государственного управления, функция социальной защиты населения и т. п. Другие функции не являются специфическими для государства, они присущи любому субъекту права. Это участие в экономических отношениях предпринимательского характера. Для государства такое участие производно от специальных функций, поскольку все остальные функции представляют собой затратную деятельность государства.
Покрыть расходы на выполнение этих функций можно двумя путями: во-первых, разложить эти расходы на всех граждан и юридических лиц в форме обязанности уплачивать налоги, пошлины, сборы и т. п., а во-вторых, покрывать расходы за счет доходов от собственной предпринимательской деятельности.
Если с позиций специальных первоначальных функций государства можно достаточно четко юридически определить границы содержания правоспособности государства, то границы его правосубъектности как предпринимателя несколько размыты. В любом случае участие государства в предпринимательской деятельности может быть оправдано исключительными обстоятельствами, например недостаточностью иных источников формирования доходной части государственного бюджета или принятием на себя бремени временной дотационной подпитки убыточных, но общественно необходимых отраслей народного хозяйства через казенные предприятия (правда, здесь государство можно рассматривать как предпринимателя лишь условно), либо ведением такой деятельности на базе имущества, изъятого из гражданского оборота.
§ 3. Содержание гражданской правоспособности
В ГК РФ нет специальной статьи, определяющей содержание гражданской правоспособности государства, однако анализ правовых норм в целом позволяет сделать следующие выводы.
Государство может иметь имущество на праве собственности, согласно п. 2 ст. 212. При этом ему могут принадлежать такие объекты, которые не могут находиться в собственности других лиц (п. 2 ст. 129, п. 3 ст. 212 ГК). Некоторые российские цивилисты считают, что это свидетельствует о несколько большем объеме прав государства, однако здесь уместнее говорить не о количественном, а о качественном параметре, поскольку при этом государство одновременно ограничено в способах распоряжения (путем отчуждения), а иногда и использования (путем извлечения дохода от сдачи имущества в аренду) именно в отношении данных видов имущества.
Государство может приобретать право собственности специальными способами (реквизиция, конфискация, национализация) и прекращать его также специальными способами (например, приватизация в форме разгосударствления).
В то же время государство может приобретать имущество общегражданскими способами - в результате наследования (по закону и по завещанию), в качестве дохода от участия в хозяйственных обществах или как учредитель унитарных предприятий, по договорам о передаче имущества в собственность (по государственным контрактам поставки товаров и производства работ для государственных нужд), государственным займам и в качестве дохода от передачи имущества в доверительное управление. Государство вправе быть учредителем унитарных предприятий и государственных учреждений, а в случаях, указанных в законе, - акционерных обществ[17].
Государство может быть субъектом исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности, можно говорить и о наличии некоторых личных неимущественных прав государства, тесно связанных с имущественными, например, с правом на наименование государства и на использование государственных символов.
Таким образом, законом признается участие государства во всех правоотношениях - абсолютных и относительных, вещных и обязательственных, имущественных и личных неимущественных.
§ 4. Понятие гражданской дееспособности государства и её реализация
Еще больше проблем, теоретических и практических, возникает в связи с исследованием категории гражданской дееспособности государства.
Дееспособность как способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их признается за гражданами - естественными субъектами права (ст. 21). Действительно, такие предпосылки гражданской дееспособности, как сделкоспособность и деликто-способность, присущи только человеку, поскольку в них проявляется способность формировать волю и осознавать вину.
Вкратце приведу примеры сделок с участием государства по средством уполномоченных на то лиц:
· Государство выступает получателем имущества при признании сделки недействительной по ст. 169 ГК РФ.
· Государство может осуществлять финансирование и кредитование капитального строительства. От имени государства такие договоры с банками и заемщиками (застройщиками) заключает Министерство финансов РФ.
· Государство может оказывать краткосрочную финансовую поддержку в виде ссуд предприятиям любых форм собственности на основании Указа Президента РФ от 8 июля 1994 г. № 1484 "О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета".
· Государство может на конкурсной основе предоставлять государственные капитальные вложения в коммерчески эффективные проекты. Порядок предоставления таких государственных инвестиций регламентируется Указом Президента РФ от 17 сентября 1994 г. № 1928 "О частных инвестициях в Российской Федерации". Предоставление государственной поддержки производится в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
· Государство может заключать соглашения о разделе продукции. Сторонами соглашения являются частный инвестор и государство - Российская Федерация в лице Правительства РФ и органа исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен участок недр, предоставленный инвестору для использования.
· Государство как участник сделок выступает при эмиссии и обращении различных ценных бумаг, в том числе и государственных ценных бумаг. В соответствии с Законом РФ "О государственном внутреннем долге Российской Федерации", для покрытия своих нужд в денежных средствах государство вправе выпускать различные долговые обязательства, в том числе облигации федеральных займов. Выпуск и обращение облигаций федеральных займов регламентируются Генеральными условиями выпуска и обращения облигаций федеральных займов, утвержденными постановлением Правительства РФ № 458 от 15 мая 1995 г.
· Государство также участвует в отношениях, регламентируемых патентным правом. В соответствии со ст. 9 Патентного закона РФ в качестве патентообладателя в интересах государства может выступать Федеральный фонд изобретений России, среди источников финансирования которого указаны, в частности, средства республиканского бюджета.
Государство может выступать также в наследственных правоотношениях - в роли наследника как по завещанию, так и по закону (ст. 527 и 552 ГК 1964 г.).
У государства же в целом отсутствует сделкоспособность, которая присуща лишь таким субъектам, как лица. Однако это не является основанием для отрицания дееспособности государства, ибо оно способно к правомерным волевым действиям, которые являются основаниями возникновения, изменения и прекращения прав и обязанностей. Однако эти действия имеют иную форму - административного или правового акта, как ненормативного, так и нормативного, в том числе высшей юридической силы - закона.
Деликтоспособность государства как предпосылка его гражданской дееспособности формулируется в нормах об ответственности за вред, причиненный государственными органами, а также их должностными лицами (ст. 1069), ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070), а также иными законами. При этом в ст. 1071 определяются те органы и лица, которые выступают от имени казны при возмещении вреда за ее счет.
Использование в формулировке ст. 125 ГК РФ оборота «от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» позволило ряду авторов отвергать наличие у государства такого качества, как гражданская дееспособность, поскольку этот оборот указывает на конструкцию представительства[18]. Представителями государства в данном случае выступают органы государственной власти, которые «могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности» от имени государства, выступать от его имени в суде в рамках «компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов». Однако любой представитель должен быть самостоятельным субъектом гражданского права, т. е. быть организационно и имущественно автономным. В то же время не все органы государственной власти обладают такой автономией.
Такими представителями могут быть лишь органы, имеющие статус юридического лица (например, органы исполнительной власти специальной компетенции - министерства, государственные комитеты, комитеты и т. п.). Однако такие органы, как Федеральное Собрание РФ (и Совет Федерации, и Государственная Дума), Правительство РФ, не имеют самостоятельного гражданско-правового статуса и представляют собой составные части государства как единого целого.
Но даже имеющие статус юридического лица органы государства проявляют себя в гражданском праве дуалистично: с одной стороны, они действуют как органы государства, непосредственно реализуя его гражданскую дееспособность, приобретая права в интересах всего общества (например, выступая заказчиком в государственном контракте); с другой стороны, они «вправе выступать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своем интересе, преследуя узкие цели хозяйственного обеспечения своей основной деятельности»[19].