Проблема государственного устройства РСФСР в составе СССР.
Если главнейшей задачей руководства СССР на последнем этапе его существования было сохранение единого государства или хотя бы союза государств на его территории в любой форме, то лидерам РСФСР пришлось одновременно решать две по существу равнозначные задачи: Россию надо было сделать, наряду с другими республиками, субъектом федерации в рамках СССР и создать федерацию на ее собственной территории.
Присущий Российской империи унитаризм стараниями власть предержащих сохранялся на ее просторах в течение всего советского периода. О наличии в ее названии прилагательного «федеративная» по-настоящему вспомнили лишь в конце 80-х годов XX века. В условиях надвигающегося распада СССР Россия могла бы, и подождать с решением второго вопроса, но, думается, сам того не желая, союзный центр запустил процесс дезинтеграции и в ней. Еще не собирались съезды народных депутатов РСФСР, она еще не имела своего лидера, предложившего республикам «глотать» суверенитет, еще не было Декларации о суверенитете РСФСР, когда на первом Съезде народных депутатов СССР в конце мая 1989 года М. С. Горбачевым был поставлен вопрос о расширении прав союзных и автономных республик. В его развитие осенью того же года на пленуме ЦК КПСС, посвященном национальной политике партии, он заговорил о придании автономиям нового статуса, предложив переименовать их в союзные республики. В соответствии с решениями очередного Съезда народных депутатов СССР Верховный Совет СССР 26 апреля 1990 года принял закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации», которым по существу выравнивался статус союзной и автономной республик1. Казалось бы, такое действие властей надо оценить только положительно - автономные республики наконец-то дождались обещанного им на заре советской власти! - однако руководство РСФСР оказалось в ситуации незавидной. Автономные республики, поименованные в этом законе государствами, получили право передавать свои полномочия СССР, минуя республики, в состав которых входили. Более того, все автономные образования, входящие в союзные республики, должны были строить свои отношения с последними на договорных началах. С одной стороны, это осложняло отношения российского центра со своими республиками, а с другой - ставило последние в преимущественное положение по сравнению с административно - территориальными образованиями, входившими в состав РСФСР, занимавшими более половины ее территории и имевшими зачастую больший экономический потенциал. На общесоюзном уровне были приняты и другие акты, подталкивающие автономии к дезинтеграции.
1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного СоветаСССР.
1990. № 19. Ст. 329.
Вышеперечисленные коллизии стали поводом для дискуссии об ущербности административно-территориального деления России, о месте в нем национального вопроса - действительно, границы автономных республик, созданных по национальному принципу, не отражали реального расселения народов. Появились проекты: губернизацииРСФСР; отмены существующих границ с последующими референдумами по регионам с вопросом о том, в какой республике вы хотели бы жить, после проведения которых должно было состояться переселение народов; уменьшения территории некоторых республик за счет выделения их частей с нетитульной нацией; сокращения числа российских областей и т. п.2 Оценка этих проектов, хотя бы в силу их нереальности (например, проекта, связанного с переселением народов), очевидна, но в оправдание их авторов следует сказать, что возникли они в ситуации чрезвычайной.
В декабре 1990 года на Внеочередном (втором) Съезде народных депутатов РСФСР Б. Н. Ельцин поставил вопрос о государственном устройстве России. Заявив о том, что идет процесс определения статуса автономий, он сказал, что назрела «необходимость более четко определиться с тем, что представляют из себя края, области. Пришло, наконец, время определить статус народов, не имеющих своих национальных образований, тем более что в их числе оказался и русский народ, давший имя республике. Государственное устройство России должно максимально точно отражать ее особенности, многообразие и масштабы»3.
Такой постановкой проблемы лидер России, вольно или невольно, инициировал дискуссию, продолжающуюся и поныне, о создании на ее территории русской республики и одновременно подталкивал процесс государственного строительства в сторону актуализации именно национального вопроса. В последнем случае это была стратегическая ошибка. Во-первых, подходил к концу по существу беспрецедентный и неудачный эксперимент «национально-государственного строительства» в СССР (перенесенный позднее в Чехословакию и Югославию), во-вторых, в условиях либерализации общественно-политической жизни в СССР во второй половине80-х годов региональная партийная элита почувствовала себя
1 Федерализм власти и власть федерализма.М., 1997.С. 31.
2 См.: Несостоявшийся юбилей: Почему СССР не отпраздновал своего
70-летия. М., 1992. С. 389-390, 521.
3 Там же. С. 405.
полноправным участником политического процесса в масштабах всего государства. В национальных республиках, припомнив все прегрешения центральных властей, из массы проблем на первый план она поставила вопрос национальный, хотя в действительности нарушение прав национальных образований в России было всегда вторичным в сравнении с нарушением прав человека вообще. Региональной национальной элите удалось найти поддержку у части населения - постоянное пренебрежение правами человека породило разрушительную силу в форме этнического национализма и сепаратизма. Вслед за принятием Декларации о суверенитете РСФСР начался процесс суверенизации и на ее территории. Первой свою декларацию о суверенитете приняла 20 июля 1990 года Североосетинская АССР. Во второй половине 1990 - начале 1991 года из 31 автономии (16 АССР, 5 автономных областей, 10 автономных округов) 25 приняли решение о преобразовании своего статуса. 15 автономных республик приняли декларации о своем суверенитете, из 15 автономных областей и округов 8 приняли решения о преобразовании в автономные республики, а 2 - в автономные области1. Таким образом, еще до распада СССР такая проблема стала актуальной и для РСФСР. В то же время руководство СССР, прилагая все усилия для его сохранения, способствовало дальнейшему ее обострению. Так, в информации о начале работы подготовительного комитета по разработке нового союзного договора2 председатели Верховных советов бывших автономий были названы руководителями союзных республик. Некоторые из них при обсуждении вопроса о создании органов на переходный период (до принятия новой Конституции) на пятом Съезде народных депутатов СССР потребовали своего
представительства в них. В проекте Договора о Союзе Суверенных Государств3 - конфедеративном образовании, в Совете республик (органе ССГ) предусматривалось представительство республик РСФСР. С распадом СССР у России отпала проблема борьбы за собственный статус. Было покончено и с состоянием «средней матрешки», когда она, будучи государством и имея в своем составе государства, входила в третье государство.
1 Златопольский Д. Л. Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы // Вестник Моск. ун-та. Серия XI. Право.1994. С. 4.
2 Была помещена в «Правде» 27 мая 1991 г.
3 Опубликован в московском вечернем выпуске «Известий» 25 ноября1991 г.
С восстановлением суверенитета (он был утрачен в 1922 году) перед руководством России со всей остротой встала проблема собственного территориального устройства. Думается, что унегобыл соблазн сохранения унитарного государства - с точки зрения управляемости эта форма предпочтительнее, но такой поворот событий был чреват непредсказуемыми последствиями. Был избран путь борьбы против превращения России в конфедерацию, поисков оптимальной модели государственного устройства. Выбор был невелик - если не унитарное государство, то федеративное. Сложность состояла в другом - Россия никогда не знала подлинной федерации и строить ее надо было в условиях системного кризиса, на фундаменте советского «национально-государственного строительства».
1 Первый Съезд народных депутатов РСФСР. 16 мая - 22 июня 1990 г. Стеногр. отчет. В 6 т. Т. 1. С. 569.