_____________________________________________________________________
1 Межэтнический мир Прикамья: Опыт экономической деятельности Администрации Пермской области. Т. 1. М., 1996.
2Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999. С. 153.
Постконституционный договорной процесс.
Изъяв Федеративный договор из текста Конституции, ее авторы на отмену его не пошли. Они ввели в целый ряд конституционных статей положения о ее приоритетности над Договором и сохранении действия последнего в части, ей не противоречащей. Россия не стала единственной в мире договорной федерацией - она является конституционной, хотя статья 11-я (часть 3) содержит положение, дающее право субъектам федерации заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между их органами государственной власти и аналогичными федеральными. органами. Думается, на присутствие этого положения в конституции повлияли, по меньшей мере, два обстоятельства. Наиболее важным из них является то, что при наличии сепаратистских тенденций в ряде субъектов федерации необходимо было более четкое разграничение прав и полномочий по вертикали, и в первую очередь по предметам совместного ведения с помощью договоров, соглашений, федеральных законов, тем более что конституция не могла и не должна была дать ответы на все вопросы, возникающие в этой сфере. Второе обстоятельство
было связано с Татарстаном. В свое время, как отмечалось выше, его лидеры не подписали Федеративный договор и на его территории не состоялся референдум по конституции. В центре России оказалась территория, представляющая собой своеобразное инородное тело.
Процесс подписания двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации начался через два месяца после принятия новой Конституции России. 15 февраля 1994 года был подписан договор с Татарстаном1. Он стал своеобразной развязкой продолжительного регионального конфликта. В то же время с подписанием договоров выяснение отношений между центром и субъектами постепенно стало перемещаться из сферы политической в сферу правовую.
В одном из своих интервью лидер Татарстана М. Шаймиев заявил, что этим договором был сделан первый шаг на пути к подлинной федерации. Конечно же, это не так – подписание этого и последующих договоров (к осени 2000 года из 89 субъектов договор с федеральным центром имели 682) уводило Россию от закрепленного конституцией принципа равноправия всех ее субъектов, углубляло несимметричность федерации. Договор с Чечней вообще был подписан с нарушением основных положений российской конституции. Налицо было смешение федеративного и конфедеративного принципов. Что же, руководство России не ведало, что творит? Конечно же, ведало – им преследовались как минимум три цели: сохранить целостность
1 Значительная часть договоров опубликована в сборнике: Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.
2 Известия. 2000. 5 сент.
страны, обеспечить себе поддержку региональных элит, продолжить практику разрешения конфликтов политическими методами. Действительно, первые договоры подписывались с наиболее сепаратистки настроенными республиками. Для субъектов же федерации основной целью договоров было закрепление за собой как можно большей части полномочий из перечня совместного их с центром ведения, части полномочий из перечня общероссийского ведения. Если анализировать двусторонние договоры, особенно заключенные с республиками в первые три года с начала договорного процесса, то можно обнаружить притязания их на самостоятельность во внешнеэкономической сфере, производстве продукции для экспорта, в управлении федеральной собственностью, в регулировании процессов миграции и т. п.
За договорами последовали соглашения между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов по урегулированию в области таможенного, банковского дела, о сотрудничестве в военной области. При этом договоры и соглашения заключались без учета интересов других регионов. В этом процессе лидерами были Татарстан и Башкортостан. Региональная элита продолжала диктовать свои условия федеральной бюрократии. В то же время расширение прав республик не сопровождалось увеличением их ответственности, ответственным за все оставался центр. В случае каких-либо неудач стрелы недовольства летели в его сторону, а ведь в свое время Б. Н. Ельцин, говоря о суверенитете, предлагал субъектам взять на себя и ответственность за положение дел на собственной территории37. По данным А. Н. Аринина, республики, например, «выторговали» себе право особого межбюджетного режима и пользовались им, перечисляя в федеральный бюджет крохи (от 0,5 до 30 процентов от собранных налогов38), а расплачивались за это налогоплательщики Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Нижегородской, Свердловской, Самарской и других областей. По существу такие республики, как Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия и некоторые другие, не принимали участия в финансировании депрессивных регионов, социальных программ, армии, фундаментальной науки, других федеральных программ. Сэкономленные за счет этого средства шли на финансирование собственной социальной сферы, положение в которой обстояло куда как лучше, нежели в регионах-донорах или в среднем по стране. Руководители этих республик такое положение вещей объясняли преимуществами суверенитета. И вновь лидеры других субъектов федерации
_____________________________________________________________________
37 Несостоявшийся юбилей: Почему СССР не отпраздновал своего70-летия.
М., 1992. С. 381.
38 Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 61.
(не республик) стали критически высказываться по поводу такого развития событий. Признали эту критику справедливой и федеральные власти39, хотя они понимали, что в сложившейся ситуации лишь децентрализация власти может спасти Россию. Кстати, М. С, Горбачев спустя десять лет после распада СССР сожалел, что в свое время не предпринял таких шагов40. Созданная в начале договорного процесса при Президенте России специальная Комиссия по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами осенью 1995 года ужесточила и унифицировала требования к проектам договоров: в них не должно было допускаться перераспределение предметов ведения федеральных органов государственной власти и совместного их ведения с органами власти субъектов, установленных конституцией, а также такое перераспределение полномочий, которое могло бы повлечь за собой нарушение территориальной целостности страны, изменение статуса субъекта, нарушение положения о верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов. 12 марта 1996 года президент подписал указ «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации»41, в основу которого были положены разработанные комиссией требования. Указ замедлил процесс «суверенной приватизации» полномочий федерального центра, все чаще двусторонние договоры устанавливали лишь дополнительные полномочия по предметам совместного ведения в специфичной для конкретного субъекта федерации области. Только в июне 1999 года президент подписал в прямом смысле многострадальный закон (он обсуждался законодателями более пяти лет) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации», содержащий специальную главу «Порядок заключения договоров и соглашений» и определяющий важнейшие принципы, соблюдение которых позволяло бы обеспечить конституционность договорных форм, равноправие субъектов. Вслед за основным законом страны он подтверждал приоритетность международных норм, федеральных конституции и законодательства, регламентировал порядок разграничения
_____________________________________________________________________
39 Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. 17 февраля 1995 года.М.,1995. С. 22.