1СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. ЗОЮ.
2 СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.
3 Известия. 2000. 1 сент.
4СЗ РФ. 2000. № 20.Ст. 2112.
5 См.: Российская газета. 2000. 11 июля.
6 Подписан Президентом 29 июля 2000 года. СЗРФ. 2000. № 31.Ст. 3205.
экономических и социальных потерь из-за отсутствия четкого разграничения полномочий между двумя уровнями власти, отсутствия работоспособного механизма их взаимодействия. Для устранения такого положения он поставил следующие задачи: определить федеральными законами четкие полномочия центра и субъектов в рамках их совместной компетенции; навести порядок в межбюджетных отношениях, четко распределить ресурсы и налоговые поступления, обеспечить прозрачность субсидий и трансфертов; усилить экономическую базу местного самоуправления. Одновременно он предложил обратить особое внимание на высокодотационные субъекты, не исключив, что в отдельных случаях им может потребоваться процедура финансового управления1. Следует отметить, что задачи, поставленные президентом, не новы. На необходимость их решения обращало внимание большинство тех, кто писал о проблемах российского федерализма, принимал участие в их обсуждении. Первые шаги на пути их решения сделаны лишь сегодня. Так, во втором послании президента было обращено внимание на чрезвычайно болезненную для современной России проблему межбюджетных отношений. Действительно, в стране 89 неоднородных по многим показателям региональных бюджетных систем и около десяти тысяч бюджетов местных. Контраст между субъектами федерации, муниципальными образованиями по основным параметрам социально-экономического развития не имеет аналогов в мире, соотношение этих параметров иногда выглядит как 1:80. Проблема обострилась после августовского кризиса 1998 года, когда экономические позиции федерального центра ослабли, и регионы вновь стали отгораживаться от него и друг от друга. К середине 2000 года центру удалось овладеть ситуацией, а в августе следующего года правительство приняло Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, в которой констатировалось неблагополучие в этой области, определялась стратегия, намечались конкретные мероприятия по упорядочению бюджетного устройства субъектов федерации, разграничению расходных, налоговых полномочий и доходных источников, организации финансовой помощи бюджетам других уровней и т. п.2 В декабре 2001 года президент подписал закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», в соответствии с которым после проведения предусмотренных им процедур (обращение к Российской Федерации, заключение договора, ратификация последнего, принятие федерального конституционного закона и т. п.) иностранное государство или его часть могут быть приняты в состав России. Процедура создания нового субъекта не менее сложна. Она предусматривает обращение к президенту с тщательным обоснованием предложения, референдумы в заинтересованных
1 Российская газета. 2001. 4апр.
2СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.
тщательным обоснованием предложения, референдумы в заинтересованных субъектах. В случае неодобрения объединения хотя бы одним из субъектов референдум может быть проведен не ранее чем через год. В случае же одобрения новый субъект федерации может быть создан федеральным конституционным законом путем объединения двух и более субъектов федерации, граничащих между собой1. Как видим, закон открывает путь к сокращению числа субъектов федерации.
1 СЗ РФ, 2001. № 52 (ч. 2). Ст. 4916.
Заключение
Таким образом, проблема государственного устройства волнует власть и научную общественность уже более десяти лет. Давались поручения коллективам, создавались и упразднялись комиссии, федеральные ведомства, проводились «круглые столы» и парламентские слушания, научные и научно-практические конференции, на которых звучали зачастую прямо противоположные оценки государственного устройства России в прошлом, рекомендации на будущее. По этой проблематике уже опубликованы десятки книг и статей. Почти всех их авторов объединяет мысль о том, что проблема государственного устройства России в настоящее время стоит чрезвычайно остро. Действительно, Россия как федерация молода, ее федерализм - переходный, он несет в себе черты советского опыта и новые, связанные с изменением политического строя. Известно, что любая переходная модель неустойчива, нужны большие усилия для ее укрепления. Реальная федерация возможна при условии осознания ее необходимости большинством граждан страны, в том числе ее руководством и региональными элитами. Хотя четкой взаимосвязи между федерацией и демократией, между унитарным государством и авторитаризмом нет (в мире масса примеров смешения этих форм), большинство специалистов и политиков федерацию и демократию предпочитают ставить рядом. Хотя российские, как, впрочем, и зарубежные, теоретики не договорились о том, что такое федерация и в чем ее преимущества, сторонников унитарной модели государственного устройства России становится все меньше, особенно после известных высказываний В. В. Путина на этот счет. Все меньше становится сторонников сохранения, наряду с территориальным, национального принципа построения федерации. Исключение здесь составляют лидеры национальных республик. Скорее всего в обозримом будущем они будут занимать именно такую позицию. Вряд ли они согласятся и с тем, что Россия должна стать государством русского народа с национально-территориальными автономиями для других народов и культурно-национальной автономией для национальных групп, расселенных дисперсно, как предлагают некоторые авторы1. Конечно же России нужно новое административное деление с учетом комплекса экономического, исторического, демографического, геополитического, природно-климатического и иных факторов, могущего обеспечить эффективное развитие конкретной территории, достойный уровень жизни не только ее населения, но и страны в целом. Встречаются высказывания, правда, с оговоркой на перспективу, что куда
1 Вдовин А. И., Зорин В. Ю., Никонов А. В. Русский народ в национальной политике XX в. М., 1998. С. 424—426.
важнее «сущностная сторона государства (какие интересы преобладают в деятельности государства), а не столько федеративное или унитарное его устройство», то есть важнее режим - средства и способы властвования, нежели государственное устройство1. Все пишущие о проблемах государственного устройства современной России едины в том, что число ее составляющих надо сокращать. В то же время большинство специалистов отмечают, что при решении проблем государственного устройства необходимы и осторожность, и постепенность. Введение федерализма в России любой ценой может отбросить ее далеко назад, поставит под угрозу то, что уже накоплено в этой области. Ведь уже приняты Конституция и несколько законов, конкретизирующих некоторые ее положения; субъектами федерации сформировано собственное правовое пространство, приведение которого в соответствие с федеральным законодательством подходит к концу; узаконена ответственность региональных властей за состояние дел на подведомственной им территории; установлен контроль за работой региональных органов и т. п. В настоящее время России нужна четкая государственная концепция развития федерализма2. В ее рамках необходимо осуществить более четкое распределение властных полномочий по вертикали власти. Оно должно быть таковым, чтобы федеральная власть решала общегосударственные вопросы (оборона, судопроизводство, энергетика и т. п.) и выполняла регулирующие и в строго очерченных пределах контролирующие функции, в ведении же субъектов федерации должны находиться вопросы организации жизни в регионе, которые, в свою очередь, должны быть частично переданы органам местного самоуправления. Последние же должны быть как минимум двухуровневыми и иметь не только обязанности, но и права, материальные и денежные ресурсы — в противном случае, как пишет Р. Г. Абдулатипов, статьи конституции, посвященные местному самоуправлению, будут и дальше представлять собой не что иное, как «фиговый листок». В то же время все три уровня власти просто обязаны согласовывать приоритеты в социальной и экономической сферах — политический диалог между центром и регионами необходимо дополнить экономическим. Крайне необходимо четкое распределение объектов собственности по трем уровням власти. Высказывается точка зрения о расширении федерального ее перечня3. Последнее, может быть, имеет смысл хотя бы для такого субъекта федерации, как Москва.