Федерации строятся по территориальному и национальному признакам, которые в значительной мере определяют характер, содержание, структуру государственного устройств
Входящие в состав федерации государственные образования и государства называются её субъектами. Они могут иметь свои конституции, своё гражданство, собственные высшие государственные органы – законодательные, исполнительные, судебные. Наличие в федерации двух систем высших органов – федерации в целом и её субъектов – вызывает необходимость разграничить их компетенции.
Способы размежевания компетенции, применяемые в различных федерациях, многообразны, однако наиболее распространёнными являются два. В Канаде, Бразилии, Мексике и других странах конституции устанавливают сферы, подпадающие под исключительную компетенцию федерации и исключительную компетенцию её субъектов. В ФРГ, Индии, Российской Федерации и иных государствах конституции, кроме того, предусматривают сферу действия совместной компетенции федерации и её субъектов[7].
К характерным признакам федерации относится то, что отношения центра и составных частей регулируются основным законом государства – конституцией, создающий специальный механизм урегулирования конфликтов – конституционный надзор.
Федеративные конституции включают в предметы ведения федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, налогообложение, организацию высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуникаций. В ведение субъектов федерации входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе – организация местных органов власти, общественно необходимые работы и службы[8].
В целом взаимоотношения между центром федерации и субъектами развиваются противоречиво. Во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других – её ослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права[9].
Современная мировая практика формирования политико-правовых основ федераций наглядно демонстрирует, что конституционные положения в своем обобщенном виде подразделяются на предметы ведения, относящиеся к сфере федеральных (центральных) органов власти, на полномочия, закрепленные за субъектами союзного государства и так называемые остаточные полномочия, не отнесенные четко и однозначно в тексте Основного закона к ведению того или иного уровня власти[10]. Подобное разделение позволяет достаточно четко соотнести целое с частным, наиболее общие вопросы, требующие совместных усилий от субъектов федераций, с их собственными историческими, социально-экономическими, национально-культурными и другого рода особенностями.
К одним из основных проблем, с решением которых сталкивается современная федерация, является вопрос сохранения единства страны. В настоящее время эти вопросы определяются теми положениями и составляют ядро той части федеральной конституции, которая регламентирует и содержит в общем сжатом или более пространном виде перечисление предметов ведения центральных органов власти. Это в равной мере характеризует конституционную практику как развитых, «устоявшихся» федераций так и складывающихся заново или только формирующихся. Но и здесь просматриваются отдельные нюансы и различия, что во многом связано с историческими условиями образования и формирования тех или иных государств. Если для федераций североамериканского континента (Канада, CША) и Австралии, расширявшихся в значительной степени за счет освоения необжитых пространств и новых территорий, в Конституциях вполне понятно наличие положений о возможности «формирования» центральными властями новых субъектов в рамках федераций. В Европе данная ситуация выглядит несколько иначе. Федеральные органы «обязаны» гарантировать неприкосновенность территориальных границ субъектов от внешних и внутренних посягательств, в то время как сами субъекты ответственны за обеспечение внутреннего порядка на своих землях. Изменение территориальных границ субъекта возможно лишь в исключительных случаях и, как правило, с законодательного одобрения «заинтересованных» субъектов, а также при согласии общефедеральной Палаты, представляющей интересы членов федерации.
Другая важная гарантия обеспечения целостности федеративного образования заключается в том, что конституции сосредоточивают решение всех вопросов, касающихся защиты неприкосновенности и неделимости государства от посягательства со стороны внешних и внутренних недружественных сил, исключительно в руках федеральных властей[11]. Следует особо отметить и тот факт, что важнейшей гарантией, обеспечивающей целостность федеративных государств, является и отсутствие в их конституциях специальных предписаний, которые предусматривали бы право субъектов федерации на свободный и односторонний выход из состава федерации.
Что касается конституционных гарантий целостности общества, проживающего на территории федеративного государства, то это, прежде всего те из них, которые обеспечивают юридическое равенство граждан данного государства. В этом отношении конституции зарубежных федеративных государств устанавливают в качестве гарантий[12]:
во-первых, институт единого гражданства для всего населения, обитающего на территории государства;
во-вторых, равенство всех граждан перед законом;
в-третьих, определяют в качестве официального языка один из языков или несколько языков, которыми пользуется для общения население, живущее на территории страны.
Исключительно важной гарантией сохранения территориальной целостности государства представляется конституционно установленный примат федерального права над правом субъектов федерации. Следует особо выделить предназначение целой совокупности конституционных гарантий, обеспечивающих целостность конституционной системы федеративного государства, направленных на преодоление несоответствия между федеральной конституцией и основополагающими актами субъектов федерации.
Конституционной практике федеративных стран присущи три разновидности гарантий[13]:
– первая из них предусматривает получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии конституций субъектов федерации федеральной конституции.
– вторая разновидность гарантий охватывает судебный контроль за соответствием конституций субъектов федерации общефедеральной конституции. Он осуществляется Верховным федеральным судом или Конституционным судом, которые вправе полностью или частично объявлять недействительными конституции субъектов федерации.
– третий вид гарантий предусматривает конституционное закрепление обязанности для высших должностных лиц субъектов федерации неукоснительно соблюдать федеральную конституцию и нести ответственность в случае нарушения установленных норм.
Сохранению целостности федеративного государства в немалой степени способствуют и содержащиеся в конституциях гарантии прав субъектов федерации. Прежде всего, это относится к таким основополагающим принципам федерализма, как равенство субъектов федерации и независимость в решении вопросов внутренней политики. Конституциями признается наличие собственных правовых и политических систем субъектов федераций, а защита их прав во многом обеспечивается конституционным надзором или контролем.
К числу важнейших гарантий прав субъектов федерации следует отнести и требование целостности и неприкосновенности территории земель, штатов, провинций или кантонов, границы которых не могут быть изменены без предварительного согласия их представительных органов[14]. Отдельные конституции закрепляют и ряд дополнительных гарантий. В большинстве федераций центральные органы проводят предварительные переговоры и консультации с субъектами федерации перед принятием законов, регулирующих важнейшие стороны государственной жизни.
Наиболее характерным из косвенных мер воздействия на сохранение и упрочение единства и целостности (в том числе и территориальных) федеративного союза на современном этапе служит построение отношений между двумя уровнями власти в области международных контактов[15]. Как известно, сфера внешней политики и внешних сношений относится к предметам ведения федеральных органов власти, и это положение является одним из краеугольных камней существования жизнеспособного федеративного государственного образования.
В зависимости от тех возможностей, которые внутреннее законодательство страны предоставляет субъектам федеративных государств в отношении международной деятельности, современные федерации можно подразделить на три группы[16]:
– к первой из них относятся такие страны, в которых в соответствии с конституцией осуществление внешних сношений является исключительной прерогативой центрального правительства. В качестве примера подобных федераций служит Венесуэла, Бразилия и др.