Каждый из этих признаков является нарушением действующих норм права – в частности, Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ (далее Градостроительный кодекс РФ), Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ (далее ЗК РФ), Строительных норм и правил (СНиПов), Закона об архитектурной деятельности, нормативно-правовых актов исполнительных органов власти. Соответственно, правовую природу, сущность самовольной постройки изначально можно выразить, как правонарушение.
При отсутствии признаков постройку нельзя признать самовольной.
По наличию признаков самовольные постройки можно классифицировать на постройки, осуществленные:
- с нарушением целевого назначения земельного участка;
- на земельных участках, не принадлежащих застройщикам;
-без необходимых разрешений;
-с нарушениями градостроительных и строительных норм и правил;
-на земельных участках, не принадлежащих застройщикам, с иными нарушениями законодательства.
Для уяснения сущности самовольной постройки, устранения разногласий при отнесении объектов к самовольной постройке, рассмотрим каждый признак в отдельности.
2.3.1 Непредоставление земельного участка в установленном законом порядке
Гражданский кодекс РФ требует, чтобы земельный участок был не отведенным и притом не отведенным именно для целей строительства.
Закон поставил это требование на первое место, учитывая, что в условиях аграрной реформы, происходящей в России, следует принимать специальные меры для предотвращения явлений анархии в сфере застройки земли. Закон требует, чтобы отвод земельного участка для целей строительства был совершен "в порядке, установленном законом и иными правовыми актами", не конкретизируя соответствующие источники права. Это вполне обоснованно, так как они весьма многообразны и будут изменяться в условиях продолжающейся земельной реформы.
На сегодняшний день основным источником в области земельно-правовых отношений является Земельный кодекс РФ. Граждане имеют право на приобретение земельных участков в частную собственность и предоставление их для индивидуального жилищного строительства (ст.ст. 15, 31, 32, 37, 40 ЗК РФ). Земельным кодексом РФ также регулируются порядок приобретения права на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности (ст.ст. 28-33), порядок отнесения земель к категориям, перевод их из одной категории в другую (ст.ст. 7-8).
Отвод земельного участка подтверждают правоустанавливающие документы (постановление главы местного образования, договор с кадастровым планом участка), а также доказательства выделения участка в натуре (акт приемки-передачи межевых знаков). Различные письменные обещания, заверения о предоставлении участка в будущем, даже исходящие от уполномоченных государственных органов, проекты договоров и постановлений не могут служить доказательством предоставления земельного участка в установленном порядке.
Закон не содержит категорического указания на вид правового режима и период (временно или постоянно) предоставления земельного участка. Единственным условием его предоставления является – установленный законом и иными правовыми актами порядок.
Так, постановлением администрации города юридическому лицу был предоставлен земельный участок в аренду на пять лет из земель городской застройки для эксплуатации пристройки к существующему двухэтажному зданию столовой. Предоставление земельного участка лицу, осуществляющему постройку, не в собственность и на короткое время не является основанием для признания постройки самовольной. В итоге, за юридическим лицом было признано право собственности на пристройку.
Но судебная практика по данному вопросу различна. В кассационной инстанции подтверждается следующая позиция нижестоящих судов. Пунктом 3 ст. 222 ГК РФ не предусмотрено признание права собственности на самовольную постройку, если участок земли, на котором она возведена, находится у лица, осуществившего постройку, в аренде. Суд посчитал, что в деле отсутствуют доказательства того, что участок земли был предоставлен истцу в установленном порядке в соответствии с требованиями ст.ст. 28-32 Земельного кодекса РФ под возведенную им постройку. Поэтому, не было оснований для признания за предпринимателем К. права собственности на самовольную постройку.
На наш взгляд, первая позиция суда отражает основные начала гражданских правоотношений в большей мере, является верной. Тем более, арендатор, на законных основаниях владея земельным участком, имеет право предъявлять иск о сносе самовольной постройки. По делу А51-2405/03-23-49 Приморским краевым судом данные требования были удовлетворены. Закон в отношении арендаторов каких-либо ограничений не устанавливает. Поэтому, нецелесообразно наделять арендатора различными полномочиями в правоотношениях, связанных с самовольным строительством.
Выделение и последующее использование земельных участков должно носить строго целевой характер. Если земельный участок был отведен под благоустройство без права возведения на нем каких-либо капитальных строений или для сельскохозяйственного производства, то созданная на нем постройка будет считаться самовольной. Таковой же будет считаться и постройка административного здания на земельном участке, выделенном под строительство другого недвижимого объекта - жилого дома.
Так, обществу с ограниченной ответственностью "Дискус" постановлением главы администрации от 19.04.1993 № 339 был предоставлен земельный участок во временное пользование для эксплуатации овощного магазина, а не для строительства, тем более, позже данное постановление было отменено. По этому основанию объект незавершенного строительства был признан самовольной постройкой, и истцу было отказано в признании права собственности на него.
Интересно и другое дело, в ходе которого суд признал отсутствие признака самовольности. Предпринимателем был построен рынок на земельном участке, выделенном для этого администрацией района. Статус земельного участка не был определен (право собственности, бессрочное пользование, иное право). Ссылку второй стороны, что данный земельный участок подлежит застройке в соответствии с генеральным планом развития города, суд признал не существенной в рассматриваемом споре, считая, что вопрос изъятия земель для государственных нужд может и должен решаться самостоятельно.
Если в установленном порядке участок земли был отведен для соответствующего строительства, данное требование ГК является выполненным. Последующая отмена или изменение выданного решения об отводе земельного участка не превращает жилой дом, другое строение или сооружение в самовольную постройку.
Долгое время в нашей стране отсутствовало законодательство, регулирующее права на землю. В итоге, огромное количество капитальных построек существует без надлежаще оформленных на них прав на землю владельцев построек, что вызывает ряд проблем и на сегодняшний день при определении собственника земельного участка или находящегося на нем объекта.
Таким образом, лицо, не желающее стать субъектом регулируемых ст. 222 ГК РФ отношений, должно быть собственником земельного участка, либо владеть им на законных основаниях, а собственник земли (гражданин, юридическое лицо, орган местного самоуправления или государства) не должен возражать против застройки этого участка.
2.3.2 Отсутствие необходимых разрешений на постройку
Постройка является самовольной, если она создана без получения на это "необходимых разрешений". Данное требование ст. 222 ГК сформулировано неконкретно, расплывчато. В ГК РФ не имеется ни каких указаний на уполномоченных лиц, выдающих разрешения, на содержание таких разрешений, на правовые акты, предусматривающие выдачу разрешений. Ответ можно получить из анализа норм в области земельных и строительных правоотношений.
Изначально "необходимость" данных разрешений вытекает из правомочий собственника и защиты его вещного права. Необходимым является разрешение лица, имеющего право собственности на земельный участок. Поскольку в ином случае собственник имеет право истребовать соответствующую часть своего участка из чужого незаконного владения (ст. 301 ГК). Согласно пункту 1 статьи 263 ГК РФ собственник земельного участка может разрешать строительство на своем участке другим лицам.
Какие еще разрешения следует считать "необходимыми", ГК РФ не устанавливает. То есть, данный вопрос остается открытым.
Ответ на этот вопрос дают законы и подзаконные нормативные акты: Закон об архитектурной деятельности, Градостроительный кодекс РФ. В Приморском крае действует Градостроительный устав № 130-КЗ от 16.03.2001 года.
Первым необходимым разрешением, как уже говорилось, является разрешение собственника земельного участка. Закон устанавливает, что строительство любого объекта должно вестись при наличии разрешения собственника земельного участка (п. 2 ст. 3 Закона об архитектурной деятельности). Такое разрешение должно быть выдано в письменной форме. Если собственником земли является гражданин, то его подпись на разрешении следует нотариально удостоверить.
Данное разрешение имеет большое значение при характеристике первого признака самовольности, вернее при доказывании наличия или отсутствия его у спорного объекта. Тем более, если согласие дает частный собственник - особое внимание надо обращать на назначение земли. Если ее назначение исключает строительство объекта недвижимости или ограничивает возможность строительства по виду объекта (например, жилой дом - можно, а автозаправочную станцию - нельзя), то согласие собственника все равно влечет самовольность постройки.
Следует отметить, что статья 109 ГК РФ 1964 года не упоминает о разрешении собственника земельного участка, об отведении земельного участка. Но это не говорит об отсутствии данного признака самовольности в советское время. Так как. разрешение на строительство (о нем законодатель упоминал) предполагало наличие соответствующего решения об отводе земельного участка, его плана по определению границы в натуре, иных правоустанавливающих документов на землю (п.7 постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 19 марта 1975 г. № 2 "О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при примечании ст.109 ГК РСФСР о безвозмездном изъятии самовольно построенного дома").