Таким образом, рассмотрев, исторические корни современной системы органов местного самоуправления можно сказать что, минувший XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства и его граждан.[49]
История развития органов местного самоуправления в России отчетливо демонстрирует его основные особенности. Во-первых – местная власть находилась в серьезной зависимости от государственной власти, практически все серьезные изменения в системе местного самоуправления инициировались «сверху». Во-вторых: развитие органов местного самоуправления шло маятникообразно – этапы интенсивного развития сменялись периодами их централизации. Исторический путь развития системы органов местного самоуправления в России был противоречив и зачастую прокладывался под диктовку государства, но, тем не менее, основы современной системы органов местного самоуправления были сформированы на базе уже имеющегося исторического опыта.
1.3 Понятие, характеристика и общие принципы системы органов местного самоуправления
Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления устанавливать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках действующего закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов. Также у советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает.[50]
Из вышесказанного можно сделать вывод, что местное самоуправление в Российской Федерации является признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В Российской Федерации местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
В отличие формулировок российских законов от Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население и уж затем – органы местного самоуправления. В то же время Европейская хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным слабым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской хартии требуют учета всех ее отправных положений. В ней установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».[51]
В демократическом правовом государстве разделение властей происходит не только по горизонтали – на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали – на центральную и местную власть. В федеративном государстве такое разделение еще более дифференцируется: выделяются три уровня власти – центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная власть. Так вот наличие местных органов власти обусловливается тем, что центральная власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые местные проблемы. Централизованный подход в управлении не может учесть всех особенностей и трудностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым в настоящее время является предоставление местным сообществам определенной автономии в решении внутренних дел. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Также существует два главных подхода к определению местного самоуправления. Теория местного самоуправления исходит из полного отделения друг от друга государственной власти и местного самоуправления. Содержанием деятельности местного самоуправления являются местные интересы и задачи – неотъемлемое право населения соответствующих территорий. Общественная теория местного самоуправления была характерна для первой половины XIX в. Во второй половине XIX в. возобладала «государственная» теория местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление – это форма децентрализации государственной власти, осуществление по поручению государства в рамках, установленных государством, управления «местными делами» с использованием органов, которые формируются при непосредственном участии жителей соответствующих территорий. А вот государственная теория получила широкое значение в конституционно-правовом регулировании местного самоуправления в различных странах. Данный подход нашел свое отражение и в принятой Советом Европы Европейской хартии местного самоуправления как документе, отражающем современные общедемократические стандарты регулирования местного самоуправления.[52]
Конституционное законодательство Российской Федерации, больше тяготеет к общественной теории местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление определяют как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Новый Федеральный закон о местном самоуправлении является четвертым законом, регулирующим деятельность органов местного самоуправления. Данный закон является значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления, он предлагает значительное расширение правотворческой деятельности органов местного самоуправления.[53]
Новый закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, как и предыдущий, пытается охватить все формы местного самоуправления, устанавливая универсальные модели для всех субъектов Российской Федерации[54].
Новый закон предусматривает обязательное наличие представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации, в то время как закон 1995 года, определял обязательное формирование только представительного органа. Структура органов местного самоуправления подлежит изложению в Уставе муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в Устав муниципального образования.
Возможность населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, гарантированная Конституцией РФ, теперь ограничена. По мнению В.И. Васильева таким образом «закон добивается единообразия этой структуры, гарантируя от неоправданной пестроты организационных систем местного самоуправления»[55].
Структура органов местного самоуправления определяется представительным органом муниципального образования или на местном референдуме.
Новый закон предусматривает, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются Уставом муниципального образования.
В Федеральном законе 2003 г. предусмотрены существенные изменения в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления. Для органов местного самоуправления характерно наделение их статусом юридического лица, в соответствии с Уставом муниципального образования. Новым в структуре органов местного самоуправления является положение, по которому, в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования уже существующего муниципального образования структура органов местного самоуправления определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численным населением ниже 100 человек – на сходе граждан). Причем инициировать проведение референдума должно население. Если же инициатива проведения референдума не была проявлена, то законом субъекта РФ назначаются выборы главы и представительного органа муниципального образования, а структура органов местного самоуправления определяются уже после его избрания.