Исходя из особенностей правосубъектности военных организаций (рассмотренных в предыдущих разделах), можно сделать вывод о невозможности и нецелесообразности наделения их всех статусом юридического лица. Вместе с тем особенности некоторых структурных подразделений делают нецелесообразным (а иногда и невозможным) включение их в состав единого юридического лица ФПС России. Таким образом, наиболее приемлемым представляется создание системы организаций ФПС России, выступающих в гражданском обороте, выделив в её структуре три основные группы юридических лиц:
Воинские части и соединения, не занимающиеся деятельностью, приносящей доходы (региональные управления, например).
Учреждения ФПС России, имеющие право на деятельность, приносящую доходы (вузы, медицинские учреждения, санатории, дома отдыха и т.п.).
Коммерческие организации (унитарные предприятия) ФПС России.
Кроме того, в интересах ФПС России в гражданском обороте могут выступать различные общественные объединения и т.п. некоммерческие организации.
Общее руководство всей системой юридических лиц при этом может осуществляться Федеральной пограничной службой Российской Федерации как федеральным органом исполнительной власти, для чего она должна быть наделена соответствующими полномочиями (включая отдельные полномочия собственника государственного имущества).
Как указывал М.И. Брагинский, “Государство осуществляет своё право собственности двояким образом: либо через организации, у которых имущество находится в оперативном управлении, либо через органы, наделённые властными полномочиями. В то время как первые владеют, пользуются и распоряжаются имуществом от своего имени, органы власти (управления) действуют в этих случаях от имени государства”[17].
Таким образом, Федеральная пограничная служба Российской Федерации, как федеральный орган исполнительной власти, может быть наделена некоторыми полномочиями собственника – государства, необходимыми для осуществления управления хозяйственной деятельностью юридических лиц, входящих в систему ФПС России. Именно такая организация управления хозяйственной деятельностью юридических лиц представляется наиболее оптимальной в современных условиях. Такая организация управления от имени государства, как собственника (а не от имени вышестоящего юридического лица), вполне соответствует принципам и требованиям действующего гражданского законодательства России и, в частности, пункту 1 статьи 1 ГК РФ, указывающему на равенство участников регулируемых гражданским законодательством отношений и недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела.
Рассмотрим более подробно группы юридических лиц, входящие в систему ФПС России.
К первой группе (воинские части и соединения, не занимающиеся деятельностью, приносящей доходы) представляется целесообразным отнести все основные организации ФПС России, которые не должны отвлекаться от выполнения главных задач какой-либо дополнительной хозяйственной деятельностью. Наиболее удобным представляется объединить эти структурные подразделения в одно юридическое лицо – это позволит оптимизировать управление хозяйственной деятельностью, упростит распределение, оперативное перераспределение имущества и контроль его использования. Объединение основных структурных подразделений в одно юридическое лицо не потребует существенных изменений существующей сегодня системы управления. На сегодняшний день войска и органы ФПС России фактически уже функционируют, как одно большое юридическое лицо, осуществляющее в полной мере управление всей хозяйственной деятельностью подчинённых частей и подразделений, свободно распределяя и перераспределяя имущество внутри всей системы.
В случае объединения всех воинских частей ФПС России (за исключением вузов, отдельных предприятий и организаций) в рамках одного юридического лица, эти структурные подразделения будут наделяться статусом филиалов или представительств. В гражданском обороте они могут выступать только от имени ФПС России на основании специальных доверенностей и в пределах определённых полномочий (указанных в доверенностях и в положениях о соответствующих филиалах и представительствах). По нашему мнению, такая система ни в коей мере не ограничит эффективность выступления воинских частей в гражданских правоотношениях, вместе с тем возможности управления и контроля хозяйственной деятельности воинских частей значительно возрастут. Правовое положение частей будет в полной мере приведено в соответствие с действующим законодательством. Правомочия должностных лиц будут конкретно определены. В настоящее время правомочия командиров воинских частей по совершению сделок практически ничем кроме воинской дисциплины и собственной порядочности не ограничены. Иными словами, они могут совершать от имени воинской части любые сделки (например, взять кредит на огромную сумму и под огромные проценты и т.п.). В условиях рыночной экономики представляется более целесообразным конкретно определить рамки правомочий должностных лиц различного уровня. При этом важно, чтобы контрагенты ФПС России при заключении сделок также хорошо представляли себе объёмы правомочий соответствующих должностных лиц. Правовое положение филиалов и представительств ФПС России, как юридического лица, должны быть отражены в Положении о ФПС России, как юридическом лице, зарегистрированном в Министерстве юстиции Российской Федерации в установленном порядке. Правомочия же конкретных должностных лиц должны быть зафиксированы в соответствующих доверенностях и в положениях о филиалах. Кроме того, как показывает опыт организации Службы контрактов вооружённых сил США, в этом отношении большую пользу для упорядочения отношений с контрагентами могут оказать специальные инструкции о порядке совершения гражданско-правовых сделок. В этих инструкциях, утверждаемых вышестоящим командованием целесообразно указать не только общий порядок действий при формировании условий договоров и образцов документов, но и конкретные особенности данной воинской части (вплоть до номеров соответствующих должностных лиц, отвечающих за те или иные вопросы).
В качестве дальнейшего развития предлагаемой системы представляется целесообразным специально определить круг должностных лиц, уполномочиваемых на совершение определённых сделок, представление интересов ФПС России в гражданском обороте. Так, например, специальные доверенности с чётко определёнными правомочиями могут выдаваться офицерам, уполномоченным заключать гражданско-правовые сделки от имени ФПС России, другие доверенности могут выдаваться специалистам автомобильной службы (на право представлять интересы ФПС России в суде по делам, связанным с дорожно-транспортными происшествиями) и т.п.
Определённый интерес в этом отношении представляет опыт вооружённых сил США, где создана довольно эффективная система закупок. Вооружённые силы США выступают в гражданском обороте не от своего имени, а от имени государства. Для непосредственного вступления в гражданско-правовые отношения от имени США (в интересах Вооружённых Сил) создана специальная Служба контрактов, являющаяся структурой центрального подчинения. Представители этой службы - так называемые "офицеры по контрактам" - закрепляются за группами воинских частей, подчиняясь при этом не командирам частей, а своему командованию. Офицерами по контрактам назначаются офицеры или гражданские специалисты, имеющие высшее юридическое образование и прошедшие специальный курс подготовки по вопросам заключения и сопровождения контрактов, защиты интересов Вооружённых Сил в суде по делам, связанным с контрактами, и т.п. Каждому офицеру по контрактам выдаётся доверенность установленного образца на право заключения сделок от имени Соединённых Штатов Америки (с ограничением максимальной суммы сделки - например - "не свыше 100 тысяч долларов") [18]. Таким образом, они являются профессионалами высокого уровня, способными решать сложные задачи в своей области, и наделены конкретно определёнными полномочиями.
Независимость офицера по контрактам от командования и служб тыла позволяет ему избегать давления с их стороны по вопросам выбора контрагента, определения условий договоров, что, в свою очередь, позволяет снизить вероятность коррупции.
Интересным представляется также то, что для каждой воинской части разработано специальное Положение о порядке проведения закупок, подробно определяющее не только порядок проведения закупок (заключения сделок) в различных случаях, но и устанавливающее предельные суммы закупок (в зависимости от видов имущества).
Изучение зарубежного опыта, несомненно, позволит быстрее создать эффективную систему закупок в ФПС России.
Как представляется, создание аналогичной системы в наших силовых структурах может оказаться достаточно полезным в условиях рыночной экономики. В условиях рынка даже небольшая ошибка может принести огромный экономический ущерб. Именно поэтому в гражданском обороте интересы ФПС России должны представлять не командиры с мотострелковым образованием, а профессионалы – юристы и экономисты. Именно экономисты должны изучать конъюнктуру и выбирать наиболее выгодные условия сделок. Именно юристы должны определять содержание договоров и в случае необходимости умело защищать интересы ФПС России в судах. В связи с этим представляется целесообразным создать специальную отдельную службу ФПС России, главной функцией которой было бы выступление в гражданском обороте от имени и в интересах ФПС России. Такая структура должна укомплектовываться экономистами (специалистами в области изучения рынков) и юристами, специализирующимися в области договорного права. При этом затраты на подбор, подготовку и содержание таких специалистов, безусловно, окупятся за счёт предотвращения убытков, которые могут возникнуть вследствие неграмотной хозяйственной деятельности.