Проблемы правосубъектности системы организаций как единого целого и отдельных составляющих её элементов достаточно давно привлекают внимание отечественных цивилистов[1].
Ранее проблема сочетания гражданской правосубъектности системы и её отдельных элементов рассматривалась главным образом применительно к организациям потребительской кооперации, профсоюзов и производственных объединений[2]. При этом многие отечественные цивилисты вполне допускали существование в составе юридического лица других организаций, являющихся самостоятельными субъектами правоотношений[3].
Но если проблемы системной правосубъектности потребительской кооперации, профсоюзов и производственных объединений обсуждались достаточно широко[4], то аналогичные вопросы в отношении военных структур практически не рассматривались.
Ранее действующее законодательство признавало самостоятельную гражданскую правосубъектность за всеми воинскими частями. Таким образом, в гражданском обороте, в качестве юридических лиц участвовали одновременно воинские части, структурно включающие в себя другие воинские части, также выступающие в качестве самостоятельных субъектов. Иными словами, отдельные юридические лица (например - округа), в свою очередь, также могли состоять из юридических лиц (полков, пограничных отрядов и т.п.).
Указанная система сохранилась (по крайней мере, в Минобороны России) до нынешнего времени. Таким образом, можно согласиться с Я.А. Гейвандовым, отмечающим, что на сегодняшний день “неясно, чем отличаются входящие в состав Вооружённых Сил РФ центральные органы военного управления, объединения и соединения (которые имеют условные наименования воинских частей) от других воинских частей, также включённых в качестве самостоятельного элемента в состав Вооружённых Сил РФ … неясен организационно-правовой статус каждого из перечисленных … элементов системы Вооружённых Сил РФ (какие из них являются юридическими лицами и в какой организационно-правовой форме, а какие – их структурными подразделениями) ”[5].
Что же касается гражданского законодательства того времени, то прямого запрета существования таких “матрёшечных” систем юридических лиц не было. Впрочем, нет такого запрета и в действующем законодательстве. Таким образом, на сегодняшний день вопрос о возможности выступления в гражданских правоотношениях от своего имени “системы” как таковой, наряду с её отдельными элементами остаётся открытым. В отношении юридических лиц, владеющих имуществом на праве собственности, ответ на этот вопрос кажется очевидным. В самом деле, если имущество принадлежит какому-либо юридическому лицу на праве собственности, это означает, что оно обособлено от имущества всех других юридических лиц и, следовательно, не может принадлежать на праве собственности никакому другому юридическому лицу. Это, в свою очередь, означает, что данное юридическое лицо обособлено от всех прочих юридических лиц и не может, таким образом, ни входить в “систему” другого юридического лица в качестве его элемента, ни само иметь в своём составе другие юридические лица.
Существующая до настоящего времени неопределённость правового положения воинских частей не позволяет говорить о возможности создания на сегодняшний день системы юридических лиц в этих ведомствах.
Как же должна выглядеть система юридических лиц Пограничной службы для того, чтобы она не только соответствовала действующему законодательству, но и функционировала наиболее эффективно? Прежде чем перейти к рассмотрению системы юридических лиц ФПС России, представляется целесообразным рассмотреть само понятие системы.
Под системой обычно понимается “нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей”[6].
С точки зрения исследователя организационных систем Б.З. Мильнера, “система есть набор взаимосвязанных и взаимозависимых частей, составленных в таком порядке, который позволяет воспроизвести целое”[7].
Систему же организаций можно определить, как “совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединённых в одно целое”[8].
Следует отметить, что система является не простой суммой составляющих её частей, а именно совокупностью, единым целым, в котором взаимодействие отдельных частей образует новые свойства всей совокупности. С точки зрения системного подхода, важными особенностями системы являются её дифференциация и интеграция. Каждая часть системы выполняет свои специализированные функции. В то же время для поддерживания отдельных частей в одном организме и формирования единого целого в системе осуществляется интеграция, достигаемая координацией уровней иерархии, определёнными правилами и процедурами.
Системы можно разделить на открытые и закрытые. При этом главной особенностью закрытой системы является то, что “она существенно игнорирует эффект внешнего воздействия”[9]. В то же время открытая система “признаёт динамическое взаимодействие с окружающим миром”[10]. Открытые системы получают ресурсы, необходимые ей для нормального функционирования, из внешнего мира. Открытая система и окружающая её среда взаимозависимы. Изменения во внешней среде влияют на элементы системы, в то же время изменения в системе определённым образом воздействуют на внешнюю среду. Со временем открытая система может становиться более закрытой (в случае уменьшения зависимости от внешнего окружения) и наоборот.
Систему ФПС России можно, по всей видимости, отнести к открытым системам. Наибольшее влияние на эту систему, как представляется, оказывают экономические, ресурсные элементы внешней среды, а также хозяйственное (и особенно гражданское) законодательство. В интересах обеспечения самосохранения и нормального функционирования открытой системы, она, по мнению специалистов в области организационных систем, должна наиболее полным образом учитывать воздействие внешней среды[11].
Главным фактором, оказывающим определяющее влияние на деятельность любой системы, является цель её функционирования – её миссия.
Миссией Пограничной службы России является охрана государственной границы. В то же время миссией системы юридических лиц Пограничной службы, по-видимому, можно считать материальное обеспечение функционирования службы, как единой организации. Именно эта миссия, на наш взгляд, должна главным образом определять структурные особенности системы юридических лиц Пограничной службы России. В этом отношении, видимо, следует согласиться с мнением Я.А. Гейвандова, считающего, что “приведение существующей системы юридических лиц, действующих в сфере оборонной безопасности и в Вооружённых Силах в частности, в соответствии со стоящими перед ними целями и характером их деятельности – одна из серьёзнейших проблем современного этапа военного строительства”[12]. От этого – как подчёркивает он далее – зависит правильное определение правового положения соответствующих воинских формирований и подразделений, а также полномочий возглавляющих их должностных лиц. Вместе с тем, рассматривая систему юридических лиц ФПС России, крайне важно определить “базовые элементы” этой системы – иными словами, какие именно структурные части ведомства должны быть наделены статусом юридического лица, для того чтобы вся организация могла эффективно действовать именно в качестве единой системы.
Необходимо отметить, что ранее проблема определения “базового (обладающего самостоятельной правосубъектностью) элемента” организационной системы рассматривалась в основном по отношению к предприятиям. Так, например, по мнению Р.О. Халфиной, “Критерием выделения такого звена является законченный результат труда, поступающий в сферу распределения и обмена. Именно на уровне предприятия соотносятся затраты на производство и конечные результаты … возникает возможность такого эффективного критерия оценки, как степень удовлетворения потребностей”[13]. Указанные критерии явно не могут быть применены к военным организациям, учитывая специфику и цели их деятельности.
Опираясь на результаты исследования сущности юридического лица (проведённого в первой главе), представляется возможным сделать вывод о том, что “базовыми элементами” системы Пограничной службы России – юридическими лицами – с формально-юридической точки зрения могут быть только организации, имеющие обособленное имущество на праве собственности, праве оперативного управления или хозяйственного ведения.
В то же время необходимо отметить существующую в настоящее время недостаточную (на наш взгляд) изученность правового режима военного имущества. Так, Я.А. Гейвандовв одном случае указывает, что военное имущество должно принадлежать на праве оперативного управления соединениям[14], в другом – самому Минобороны России[15].
Указанная точка зрения представляется достаточно противоречивой и неопределённой. Как уже указывалось выше, исходя из требований действующего законодательства и сущности понятия “право оперативного управления” (в его современном понимании[16]) имущество не может принадлежать на праве оперативного управления какой-либо организации и одновременно её структурному подразделению.
Таким образом, система юридических лиц “силового” федерального органа исполнительной власти может быть построена только по двухуровневому принципу. При этом юридические лица (“базовые элементы” системы) наделяются имуществом на праве оперативного управления (хозяйственного ведения), составляя при этом как бы один уровень указанной системы, другой же уровень может занимать только субъект права, являющийся собственником указанного имущества.