Введение
В юридической литературе термин бикамерализм используется достаточно редко, как правило, исключительно в системе конституционного права, в рамках теории парламентаризма и относится к узкой сфере исследований. В большой юридической энциклопедии бикамерализм – двухпалатная система, т.е. структура общенациональных парламентов, при которой они состоят из двух палат, как правило, формирующихся по-разному и обладающих разной компетенцией. При этом нижние палаты всегда избирается непосредственно населением. Верхние формируется различными способами – путем непрямых выборов (Франция, Австрия, ФРГ) или в порядке прямых выборов (США, Италия, Япония). В некоторых странах верхние палаты формируются по наследственному признаку (Великобритания), либо члены их назначаются главой государства (Канада). Иногда применяется смешанный порядок. К кандидатам в депутаты верхних палат предъявляются, как правило, более высокие требования.
Федерализм и бикамерализм
Существующие в настоящее время парламентские системы свидетельствуют о многообразии способов комплектования вторых палат высших представительных и законодательных органов с участием избирательного корпуса. При этом обращает на себя внимание тот факт, что порядок формирования второй палаты не предопределен какой-либо одной характеристикой государственного устройства. Например, было бы логично предположить, что в федеративных государствах должен превалировать принцип прямых выборов членов второй палаты, обеспечивающий наиболее непосредственное представительство регионов субъектов Федерации в общенациональных органах власти. Однако опыт ряда федераций, таких, в частности, таких как Австрия и Россия, свидетельствует об обратном. Между тем, в унитарных Польше, Японии, Чехии вторые палаты избираются непосредственно населением. Порядок формирования второй палаты также не связан ни с формой правления, ни с системой выборов депутатов первой палаты. Скорее, выбор того или иного способа диктуется целым рядом обстоятельств: опытом исторического прошлого конкретной страны, ее политической культурой и политическими традициями, доминирующей в общественных кругах оценкой роли второй палаты и ее места в государственном механизме, а также исходя из соображений, имеющих политическое значение в момент принятия решений относительно конституционного дизайна государства.
10 декабря 2008 года Президент России Дмитрий Медведев внес в Госдуму законопроект, призванный изменить существующий порядок формирования Совета Федерации. Напомним, в ходе послания Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. президентом страны было предложено отменить введенный с 2007 года «ценз оседлости».
Законопроектом предлагается исключить из части второй статьи 1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» такое требование к кандидату для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации, как необходимость его проживания не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта РФ, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение). Законопроектом предусматривается, что кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин РФ, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории соответствующего субъекта РФ. В соответствии с законопроектом избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан сложить полномочия депутата.
Примечательно, что федеральный закон о новом порядке формирования верхней палаты российского парламента, был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации в кратчайшие сроки и в настоящее время уже подписан Президентом РФ. Тот факт, что оптимальный порядок формирования Совета Федерации до сих пор не найден, можно объяснить рядом причин:
Во-первых, в Конституции РФ заложены некоторые противоречия. Так, статья 95 говорит о том, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ, по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, что, в частности, противоречит принципу разделения властей.
Во-вторых, одна из главных причин заключается в самой процедуре изменения порядка формирования верхней палаты. Согласно ст. 96 Конституции РФ данный вопрос регулируется на уровне федерального закона, который, в случае совпадения позиций главы государства и большинства депутатов Государственной Думы, может быть принят без выраженного одобрения Совета Федерации.
В-третьих, сам порядок комплектования состава как первой, так и второй палаты российского парламента в целом до настоящего времени не приобрел самодостаточной ценности и потому рассматривается субъектами политики (в т. ч. и самими законодателями) как элемент «институционального дизайна», который, при необходимости, может быть подвергнут кардинальному изменению.
На наш взгляд, в условиях перехода к пропорциональной системе формирования Государственной Думы формирование Совета Федерации путем выборов по мажоритарной системе на современном этапе выглядит вполне логичным и обоснованным.
В качестве возможной альтернативы действующему порядку, нами уже ранее предлагался выборный порядок формирования верхней палаты российского парламента, который не требует внесения поправок в Конституцию Российской Федерации.
Другой важный аспект российского бикамерализма – особенности взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в законодательном процессе.
Наша законодательная процедура направлена на скорейшее принятие законов, причем инициатива, как правило, исходит «сверху». К примеру, важнейший Закон о поправках в Конституцию РФ прошел путь от послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ (5 ноября 2008 г.) до включения поправок в текст основного закона страны за 2,5 мес. К сожалению, наша система правотворческой деятельности до сих пор не ориентирована на участие общественности в обсуждении важнейших законопроектов.
Такие решения, как реформа Конституции или изменение порядка формирования органов государственной власти принимаются, зачастую поспешно, без участия Общественной палаты РФ, проведения общественных слушаний или всенародного опроса.
К проблеме реализации принципа разделения властей в Российской Федерации
В конституционной практике зарубежных демократических государств, в случае формального закрепления принципа разделения властей, президентство обязательно соотносится с конкретной ветвью власти – президент возглавляет исполнительную власть (например, по Конституции США (статья II, раздел 1), по Конституции Федеративной Республики Бразилия (статья 76)).В Основном Законе РФ, как уже было сказано выше, принцип разделения властей так же четко сформулирован, однако, несмотря на это, Президент РФ конституционно не относится к исполнительной ветви власти.
Важной функцией Президента РФ является согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Однако, помимо выполнения этой важнейшей функции, Президент РФ, по существу, возглавляет исполнительную власть РФ. Более того, непосредственно Президенту РФ подчиняются пять федеральных министерств.
Во взаимодействии Президента РФ и Федерального Собрания РФ также наблюдаются некоторые противоречия в реализации принципа разделения властей. В последние девять лет происходило постоянное ослабление парламента, которое проявилось в падении самостоятельности этого ключевого политического института, в лишение его контрольных полномочий: реальный контроль за деятельностью исполнительной власти со стороны парламента затруднен, особенно проблематичным является обеспечение парламентского контроля за исполнением федерального бюджета. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления финансового контроля Федеральное Собрание РФ образует Счетную палату, которая, по идее, должна быть эффективным инструментом в руках парламента, обеспечивающим его информационную независимость. Однако в настоящее время этот орган фактически переподчинен Президенту РФ. Одной из причин этого является особый порядок формирования Счетной палаты.
В связи с переходом от избрания глав субъектов (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) населением соответствующего субъекта РФ к их назначению Президентом РФ с согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ произошли коренные изменения в реальном порядке формирования Совета Федерации. Согласно ч. 2 ст. 95 Конституции РФ один из двух представителей субъекта РФ в Совете Федерации представляет исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, а в соответствии со ст. 4 ФЗ от 05.07.2000 г. N 113- ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» данного представителя назначает руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Для вступления в силу данного решения главы субъекта необходимо его формальное одобрение законодательным органом государственной власти субъекта РФ: одна треть плюс один депутат от общего числа депутатов. Учитывая российскую политическую реальность, в законодательном органе государственной власти субъекта РФ всегда найдется необходимое количество депутатов, принципиально поддерживающих президентскую позицию.
Таким образом, напрашивается вывод о том, что самостоятельность Совета Федерации существенно ограничена.
Следовательно, имеет место нарушение принципа разделения властей во взаимоотношении Президента РФ и Федерального Собрания РФ как органа законодательной власти РФ.