Автор выделил три этапа развития государственной службы в конце XX- начале XXI века. На ее развитии отражались все сложности и противоречия, которые возникали в стране в связи с быстрым и во многом стихийным переходом к новым экономическим и общественным отношениям. Первый этап - 1992-1995 гг.; второй - 1996-1998 гг.; третий - 1999-2000 гг.
На первом этапе реформ инициативная группа специалистов объединилась вокруг идеи создания централизованной организации, ответственной за разработку и осуществление общегосударственной политики в области государственного управления и государственной службы. Он заканчивается принятием 31 июля 1995 г. Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" № 119-ФЗ.
В отличие от первого этапа становления и реформирования современной государственной службы в России, который был инициирован группой ученых и практиков, на втором этапе реформа государственной службы уже рассматривается как составная часть административной реформы. В качестве инициаторов выступает группа специалистов в области государственного управления под руководством М.А. Краснова.
На этом этапе на первый план вышла задача разработки "идеологии" реформ. В связи с этим была проведена работа по созданию теоретической модели и основных принципов административной реформы и, в том числе, реформы государственной службы.
Была выдвинута идея создания истинно публичной государственной службы, призванной обслуживать интересы нарождающегося гражданского общества. Отход от "государевой службы" должен был включать в себя работу над повышением социальной активности государственной службы, ее престижа и эффективности, а также четкую ориентацию на обслуживание интересов граждан и их объединений.
Второй этап реформ обусловил необходимость выработки этических и моральных регуляторов поведения государственных служащих. Сейчас уже можно констатировать, что данная идея нашла свое воплощение лишь пять лет спустя, а именно в марте 2002 г., когда Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации впервые приступила к обсуждению "Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации".
Третий этап реформ 1999-2000 гг. стал переломным в реформировании государственной службы России. Впервые тема реформирования государственного аппарата формулируется в предвыборной программе основного кандидата на пост Президента Российской Федерации.
На третьем этапе были учтены все проблемные и слабые места предыдущих этапов реформ. Важнейшим шагом вперед стало подключение "административного ресурса" в лице Центра стратегических разработок (ЦСР), которому были делегированы многие полномочия, которых не хватало экспертам ранее. Имея статус предвыборного штаба В.В. Путина, ЦСР смог получить соответствующие ресурсы и заручиться поддержкой власти. Это давало дополнительные гарантии тому, что очередная программа не будет "положена под сукно", а найдет свое воплощение на практике.
С приходом к руководству страной Президента Российской Федерации В.В. Путина работа над укреплением вертикали власти была выведена на более высокий качественный уровень, включая деятельность по созданию нового законодательства о государственной службе.
Результатом стало принятие 27 мая 2003 г. Федерального закона № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", который сменил Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Также был внесен ряд новшеств, содержащихся в других нормативно-правовых актах.
Во-первых, новый Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" устранил неясность, которая до этого имелась в вопросе о статусе военнослужащих, проходивших службу не в государственных органах, а в воинских частях и соединениях, а также о лицах, проходивших службу не в государственных органах, а в учреждениях правоохранительной системы и имевших специальные звания и классные чины (сотрудники правоохранительной службы).
Согласно Закону от 31 июля 1995 г. к государственным служащим относились только лица, замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Теперь согласно Закону от 27 мая 2003 г. воинские должности учреждаются в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, а должности правоохранительной службы - в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому лица, замещающие названные должности, теперь также относятся к государственным служащим.
Во-вторых, в Законе от 27 мая 2003 г. (ст.1) дается новое определение понятия "государственная служба", уточняющее предназначение деятельности государственных служащих.
В-третьих, Закон от 27 мая 2003 г. установил новую систему государственной службы Российской Федерации. Эта система включает в себя три отдельных ее вида - гражданскую, военную и правоохранительную.
Оценивая историю реформ, можно сделать вывод о том, что именно сейчас появляется основная предпосылка для успешного старта реальных реформ государственной службы. Широкомасштабное обсуждение проблемы необходимости изменения системы государственной службы в России, которое удалось инициировать, сформировало общественное мнение и создало давление со стороны общества на государство, вынуждая его начать активные действия по саморазвитию.
В настоящее время, как известно, задача высокоэффективной организации работы всей системы государственной службы, являющаяся, по мнению диссертанта, фундаментом государственных органов Российской Федерации и ее субъектов, находится в центре внимания Президента и Правительства Российской Федерации. Потому что от качественного выполнения этой ключевой проблемы во многом зависит, выйдет ли Россия на новый уровень экономического, политического и социально-культурного развития, произойдет ли ее становление как демократического федеративного правового государства.
С принятием Закона "О системе государственной службы Российской Федерации" были ликвидированы многие противоречия в законодательстве. Воинские должности учреждаются в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, а должности правоохранительной службы - в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому лица, замещающие названные должности, теперь уже относятся к государственным служащим. В Законе № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. изменилось законодательное толкование понятия "государственная служба". Если во второй статье Федерального закона № 119-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" под государственной службой понималась профессиональная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, то теперь, по мнению Д.М. Овсянко, в качестве государственной службы рассматривается их профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов.
Как отмечено выше, Закон от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" установил новую систему государственной службы в нашей стране. Она включает в себя три отдельных вида государственной службы: гражданскую, военную и правоохранительную.
Различия между ними проводятся по функциональным признакам должностей, а не по государственным органам. Согласно п.3 ст.8 Закона, в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов службы. Например, рассмотрим Министерство внутренних дел Российской Федерации. В его составе есть должности федеральной государственной гражданской, военной и правоохранительной служб. В соответствии с п.2 и 3 ст.2 нового закона, государственная гражданская служба подразделяется на два уровня: а) федеральную государственную гражданскую службу; б) государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. И военная, и правоохранительная служба наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы.
Деление государственной службы на различные виды обуславливает необходимость существования не только базового Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", но и федеральных законов о видах службы и многих иных нормативных правовых актов, регулирующих особенности каждого из этих видов службы.
Одним из важнейших вопросов государственной службы является разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования государственно-служебных отношений. В соответствии со ст.71 Конституции Российской Федерации закон относит вопросы правового регулирования и организации федеральной государственной службы к ведению Российской Федерации. Поскольку военная и правоохранительная службы являются разновидностями федеральной государственной службы, правовое регулирование указанных видов службы - исключительная компетенция Российской Федерации, наряду с регулированием федеральной государственной гражданской службы.