При этом нельзя считать обоснованным и радикальный пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации (в том числе глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации), может привести к выходу за пределы действия Европейской Хартии местного самоуправления (что в свою очередь ставит вопрос о членстве России в Совете Европы), новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-политических потрясений. Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет по сути к замене местного самоуправления государственным управлением.
Финансово – экономические проблемы
В период с 2005 по 2007 гг. осуществлено дальнейшее разграничение полномочий между уровнями публичной власти, в результате которого произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. В 2007 г., по данным Минфина России, расходные обязательства муниципальных образований выросли на 422,4 млрд руб., или на 27,9% по сравнению с 2006 г.
В связи с этим, а также за счет сохранения прежних доходных источников местных бюджетов реальное финансовое положение большинства муниципальных образований в 2006–2007 гг. ухудшилось, о чем свидетельствует передача большинством поселений своих полномочий муниципальным районам [38, с.57-71].
По данным Счетной палаты РФ, в 2007 г., так же как и в 2006 г., муниципальные образования испытывали недостаток финансовых средств на реализацию отдельных расходных обязательств: на регистрацию граждан по месту пребывания и месту жительства в населенных пунктах, в которых отсутствуют территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции; на ведение похозяйственной документации в поселениях; на оказание мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений для реализации их права на бесплатную жилую площадь в сельской местности с отоплением и освещением и др.
Отсутствие в местных бюджетах средств для подготовки схем территориального планирования муниципального уровня не позволит, как установлено, подготовить проект схемы территориального планирования Российской Федерации до 1 сентября 2009 г. Это, в свою очередь, приведет к невозможности выделения земельных участков для осуществления хозяйственной деятельности и иных целей. По данным Счетной палаты РФ, по состоянию на 1 января 2008 г. документы территориального планирования утверждены менее чем в 4 тыс. (13%) муниципальных образований.
В связи с повышением с 1 января 2009 г. минимального размера оплаты труда до 4 330 руб. в месяц и переходом к отраслевым системам оплаты труда необходимы дополнительные финансовые средства для исполнения соответствующих расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований. Однако в соответствии с изменениями, внесенными в июне 2008 г. в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 г. и плановый период 2009 и 2010 гг.», на 6 млрд руб. уменьшены дотации на сбалансированность бюджетов субъектов РФ.
В современных условиях исполнение расходных обязательств муниципальных образований обеспечивается в основном за счет предоставления финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ.
По данным Минфина России, за 2007 г. из общего количества муниципальных образований, формировавших и исполнявших бюджеты в 2007 г., только в 16,6% местных бюджетов доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах местных бюджетов составляла менее 10%. В 64,4% местных бюджетов указанная доля составляла более 50%, в том числе в 47,6% местных бюджетов – свыше 70%.
Следовательно, начиная с 2008 г. большинство муниципальных образований подпадут под установленную Бюджетным кодексом РФ (далее – Кодекс) систему ограничений в зависимости от доли получаемой финансовой помощи.
В связи с этим предлагается увеличить предусмотренную в Кодексе долю финансовой помощи, предоставляемую местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ, при превышении которой органы местного самоуправления не смогут самостоятельно устанавливать расходы на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих и/или на содержание органов местного самоуправления, с 10 до 20%. Кроме того, целесообразно определять указанную долю финансовой помощи без учета целевых поступлений из федерального бюджета в соответствии с федеральными целевыми программами, а также субсидий из Фонда реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
С целью обеспечения ясности и прозрачности установленной Кодексом системы ограничений субъекты РФ должны разработать и принять нормативно-правовые акты, обеспечивающие процедурные вопросы, связанные с такими ограничениями.
Наряду с этим и сами регионы должны разрабатывать меры по сокращению расходов на оплату труда и содержание органов местного самоуправления. Например, в Ростовской области разработана и с 2005 г. внедрена комплексная методика определения штатной численности и формирования организационных структур государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
В условиях окончания переходного периода важно создать систему стимулирования муниципальных образований к развитию собственной доходной базы местных бюджетов и в первую очередь к росту налогового потенциала соответствующих территорий, повышению собираемости местных налогов, в частности путем увеличения доли установленных Кодексом межбюджетных трансфертов из регионального бюджета при превышающей средний уровень доле местных налогов в собственных доходах местного бюджета конкретного муниципального образования.
Кроме того, в Кодексе необходимо предусмотреть в соответствии с реальными расходными обязательствами муниципальных образований увеличение единых (постоянных) нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами: налога на доходы физических лиц, единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Это необходимо в том числе и потому, что система ограничений Кодекса, о которой говорилось выше, распространяется на налоговые доходы по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений.
В 2007 г., по данным Минфина России, в структуре доходов местных бюджетов налоговые доходы составляли 45,1% (517 млрд руб.), причем основная доля приходилась на налог на доходы физических лиц – 66,8%. Вместе с тем местные налоги составляли лишь 12,3% (63,7 млрд руб.) в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов, в том числе земельный налог – 11,3%, налог на имущество физических лиц – 1,1%.
Проблемы информационно-аналитического обеспечения
Основные проблемы и трудности, сдерживающие развитие работ по информатизации [36, с.71-83]:
- недооценка руководителями различного уровня современной роли информационных технологий как инструмента реформирования экономики и общественных отношений, интенсификации экономического роста, совершенствования управления, повышения качества работы органов управления; в большинстве субъектов Российской Федерации округа и их муниципальных образованиях телекоммуникационная среда, информационные ресурсы, информационные системы и механизмы предоставления услуг на их основе, а также организационная инфраструктура, обеспечивающая функционирование и развитие единой информационной среды, находятся на начальной стадии развития. Информация, необходимая для выработки и реализации адекватных управленческих решений, рассредоточена по множеству невзаимосвязанных информационных фондов и баз данных министерств, ведомств, региональных информационных фондов, информационных банков предприятий и организаций различных форм собственности, независимых аналитических центров и информационных агентств;
- отсутствие координации работ в области информатизации на межрегиональном (межотраслевом) уровне со стороны Правительства Российской Федерации; отсутствие единой государственной концепции информатизации регионов;
- отсутствие у региональных органов государственной власти законных механизмов для воздействия на процессы информатизации в муниципальных образованиях, а также на процессы формирования информационных ресурсов и координации деятельности организаций;
- неудовлетворительное состояние развития нормативно-правовой базы информатизации в Российской Федерации для организации межведомственного информационного обмена, «ведомственный эгоизм» и закрытость; отсутствие стандартов в информационной сфере;
- неверный принцип «паритетного финансирования» из федеральных программ для всех регионов. Регионы-доноры легко вносят свой вклад в реализацию программ, связанных с информатизацией и получают дополнительные средства из федеральных программ, депрессивные регионы, не имея собственных средств, не получают помощи из федерального бюджета; высокая стоимость персональных компьютеров, в том числе домашних; без поднятия уровня отечественного производителя и производства средств телекоммуникаций, компьютеров и другой техники на территории самой России информатизация регионов будет очень дорогостоящей задачей, как на этапе ее создания, так и на этапе ее эксплуатации;
- отсутствие квалифицированных специалистов, недостаточная подготовка кадров в области использования и производства информационных ресурсов, неподготовленность кадров управленческого звена к работе в условиях современного уровня информационного обмена или недостаточная квалификация государственных и муниципальных служащих в сфере компьютерных технологий, отсутствие в регионах собственной инфраструктуры ИТ (нет исследовательских, опытно-конструкторских, производственных организаций);