Научно-исследовательский центр по проблемам управления ресурсосбережением и отходами (ГУ НИЦПУРО)
Концепция развития рынка вторичных ресурсов (далее Концепция) разработана во исполнение п. 2.3. решения Коллегии Минпромнауки России от 25 июня 2003 г. по вопросу «Концептуальные основы создания в Российской Федерации системы использования вторичных ресурсов».
Концепция определяет цели и основные задачи развития рынка вторичных ресурсов, направления мер по реализации этих задач, а также ожидаемые результаты.
К Концепции приложены предполагаемые отдельные меры, способствующие развитию рынка вторичных ресурсов.
Концепция ориентируeт на целенаправленное использование отходов в качестве продуктов, имеющих потребительский спрос, а также решение задач, определяемых промышленной политикой государства в сфере обращения с отходами, направленных на доведение уровня использования отходов производства и потребления до среднеевропейского.
Концепция предназначена для использования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления при разработке целевых программ, мер экономического управления в области обращения с отходами производства и потребления, развития рынка вторичных ресурсов, повышения эффективности использования сырья, материалов и топливно-энергетических ресурсов, сырьевого обеспечения материального производства, снижения уровня воздействия отходов на окружающую природную среду.
1. Состояние проблемы
Создание условий для расширения сырьевой базы отечественной экономики, повышения устойчивости материального обеспечения товаропроизводителей, сокращения потерь сырьевых, материальных и топливно-энергетических ресурсов, снижения уровня загрязнения окружающей среды является важнейшими принципами государственной промышленной политики.
В этой связи использование отходов производства и потребления необходимо рассматривать в качестве одного из основных способов воспроизводства материальных ресурсов, а широкое внедрение рыночных механизмов хозяйствования в сферу обращения с отходами – стратегическим резервом повышения эффективности этой работы.
Российская Федерация обладает значительными ресурсами вторичного сырья, которые можно характеризовать как возобновляемые сырьевые, материальные и топливно-энергетические ресурсы. По экспертным оценкам объемы накопления отходов в промышленности составляют около 80 млрд. тонн, объемы образования отходов - 2,7 млрд. тонн в год (при годовом объеме потребления сырьевых ресурсов промышленностью менее 1 млрд. тонн).
Средний уровень использования отходов в качестве вторичных ресурсов составляет около одной трети. В хозяйственный оборот вовлекаются только высоколиквидные и рентабельные отходы, главным образом лом и отходы черных и цветных металлов, высокосортные марки макулатуры, чистые текстильные, полимерные и древесные отходы, стеклобой, часть минеральных отходов производства электроэнергетики, металлургии, химии и промышленности строительных материалов. Плохо используются золы и шлаки ТЭС, фосфогипс, лигнин, отходы добычи и обогащения полезных ископаемых. Слабо вовлекаются в хозяйственное использование отходы потребления.
Основными факторами низкого в среднем уровня использования отходов в качестве вторичных материальных ресурсов являются:
недостаточность и несовершенство законодательной и нормативной правовой базы в сфере обращения с отходами производства и потребления;
отсутствие достаточных экономических стимулов для сбора и переработки значительной массы отходов;
несовершенство инструментов регулирования в этой области;
недостатки сформировавшейся в России практики сбора и удаления твердых бытовых отходов (ТБО), не предусматривающей селективный сбор содержащихся в них полезных компонентов, пригодных для повторного использования;
недостаточное участие малого и среднего бизнеса в сфере деятельности по сбору и переработке вторичных ресурсов;
несовершенство инфраструктуры сбора и переработки вышедшей из употребления промышленной продукции конечного использования;
недостаточное информационное обеспечение предпринимательского сообщества о возможностях, перспективах и экономической привлекательности работы в сфере использования вторичных ресурсов.
Основным законодательным актом в области обращения с отходами производства и потребления является Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», который определяет, прежде всего, правовые основы обращения с отходами в целях предотвращения вредного их воздействия на человека и окружающую природную среду. Закон не раскрывает методы правового и экономического регулирования в области вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.
Отсутствует должная координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами. МПР России, Минпромнауки России, Госстрой России, Минздрав России, МЧС России, МВД России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, другие министерства и ведомства и подведомственные им структуры осуществляют деятельность в области обращения с отходами на принципах лишь ведомственного подхода в пределах возложенных на них задач и предоставленных полномочий.
В результате роль государства в организации сбора, переработки отходов и использования их в качестве вторичного сырья с переходом на рыночные отношения в экономике утратила должную комплексность и результативность. Из-за отсутствия необходимой статистической отчетности объемы образования, использования отходов, состояние внутреннего рынка вторичных ресурсов не может быть оценено вполне достоверно, что затрудняет принимать обоснованные решения по регулированию этого рынка.
Концептуальные основы и практика применения законодательства в сфере обращения с отходами тяготеют к реализации принципа платности размещения отходов для хозяйствующих субъектов в ущерб реализации принципа стимулирования вовлечения отходов в хозяйственный оборот.
Для наращивания объемов использования отходов не используется такой результативный рычаг как создание соответствующих организационных, нормативно-правовых и экономических условий для развития чисто рыночных отношений в области сбора, заготовки и промышленного использования отходов в качестве вторичных ресурсов.
Целесообразность создания таких условий обусловлена спецификой образования и особыми свойствами отходов как товара и подтверждается опытом развитых стран мира и Европы, которые уже сегодня используют от 50 до 70% отходов производства и потребления, планируя в перспективе полное прекращение полигонного захоронения отходов.
Высокие уровни использования отходов производства и потребления в европейских странах достигнуты благодаря тому, что в странах ЕС:
реализуется принцип ответственности производителей за сбор и переработку некоторых видов продукции после ее использования;
установлены нормативы платежей за использование упаковки;
практикуется государственное нормирование уровня переработки отдельных видов отходов, разработка для этих целей национальных планов и программ развития рынка вторичных ресурсов, увеличиваются объемы субсидий на мероприятия в этой области;
получила распространение практика предоставления предприятиям по сбору и переработке отходов налоговых льгот, льготных кредитов и льготных транспортных тарифов;
расширяются масштабы нормирования сбора и использования вторичного сырья на межгосударственном уровне.
Основные программно-целевые установки по нормативам в этой области регламентируются специальными Директивами Европейского Парламента и Совета ЕС:
94/62/ЕС - Упаковка и отходы упаковки;
2000/53/ЕС – Транспортные средства, выведенные из эксплуатации;
2002/96/ЕС – Отходы электротехнического и электронного оборудования.
Действие этих директив накладывает определенные обязательства и на российских экспортеров, обязывает их соблюдать в странах ЕС принцип ответственности за сбор и переработку своей продукции после ее использования. В свою очередь, Российская Федерация, в случае признания указанных директив, имеет возможность выдвигать аналогичные требования к производителям из стран ЕС, поставляющим свою продукцию на российский рынок. В связи с намерением России интегрироваться в мировое сообщество и вступить в ВТО должно коренным образом измениться отношение к проблеме использования собственных отходов.
Исходя из необходимости изыскания новых материальных ресурсов для решения стоящих перед отечественной экономикой задач, оздоровления экологической обстановки, а также условий, диктуемых внешнеэкономической деятельностью, использование отходов производства и потребления должно стать также одним из основных принципов государственной промышленной политики.
2. Цели и задачи развития рынка вторичных ресурсов
Рынок вторичных ресурсов по своему типу относится к товарным рынкам и хотя имеет ряд особенностей, должен развиваться, главным образом, на основе саморегулирования и частного предпринимательства.
Целями развития рынка вторичных ресурсов являются формирование и поддержание устойчивого спроса потребителей вторичных материальных ресурсов и обеспечение стабильной реализации их предложения поставщиками.
Роль государства в формировании и развитии рынка вторичных ресурсов заключается в создании нормативно-правовых, экономических и организационных условий для эффективного вовлечения вторичных ресурсов в хозяйственный оборот, обеспечении свободной конкуренции хозяйствующих субъектов, контроле за соблюдением всеми участниками рынка экономического правопорядка, защите их прав и экономических интересов.