Недостаточная действенность парламентского контроля не является сугубо российской проблемой. Миррой опыт показывает, что даже весьма подробная регламентация контрольных полномочий параламентов в конституционных актах (как это сделано, например, в конституциях Австрии, Бразилии, Румынии, Турции) или же законодательстве и регламентах палат парламентов (такой способ регламентации характерен для большинства демократических государств) – это еще не гарантия его действенности. Усложнение в современный период механизмов взаимоотношений законодательной и исполнительной власти может негативно сказаться на эффективности контрольных полномочий парламентов даже в государствах старой демократии и потребовать всестороннего реформирования парламентских институтов. Восприятие положительного зарубежного опыта в этой сфере представляет для России несомненную ценность.
2. Парламентские расследования
В России, как в любом современном демократическом государстве актуальна проблема проведения парламентских расследований. Институт парламентского расследования представляет собой действенный инструмент, с помощью которого законодательная власть, а вместе с ней и общественность страны, ее граждане, получают возможность оценить эффективность действий исполнительной власти, требовать привлечения к ответственности должностных лиц, обнаруживших свою профессиональную некомпетентность либо нарушивших закон. Включение в отечественную правовую систему института парламентского расследования, как эффективного инструмента и неотъемлемого элемента контрольной деятельности законодательной власти, востребовано современным механизмом государственной власти, целесообразно и оправданно, диктуется необходимостью дальнейшей демократизации российского общества, потребностью совершенствования государственного устройства в условиях правового пространства, где права и свободы человека являются высшей ценностью, а на государстве лежит обязанность их обеспечения и защиты.
Институт парламентского расследования широко применяется в правовых системах многих государств, в том числе в странах Западной Европы и США, высокие стандарты которых в области обеспечения прав и свобод человека, эффективности государственного управления признаны мировым сообществом. Нельзя не отметить, что данный институт включен и в правовые системы ряда стран СНГ (Грузия, Украина), а также нормативно закреплен в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации, например, в Республике Татарстан.[7]
Дать определение парламентского расследования, которое можно было бы с полным правом применить в отношении каждого государства, где данный институт функционирует, достаточно сложно. Общие закономерности сочетаются с большим количеством специфических черт, различных решений отдельных вопросов рассматриваемого института в разных странах. Можно предложить следующее «общее» определение. Парламентское расследование – это форма парламентского контроля над органами исполнительной власти, осуществляемого созданными в установленном порядке специальным временными комиссиями парламента, которые чаще всего расследуют обстоятельства, связанные с природными и техногенными катастрофами и их последствиями, а также факты грубого или массового нарушения прав и свобод граждан.
Вопрос о численности депутатов, которые могут инициировать процедуру, проведения парламентских расследований, нашел различные решения в законодательстве зарубежных стран. Необходимое для возбуждения расследования количество инициаторов колеблется от 1/10 (в Турции) до 1/3 (в Латвии, Словении). Причина установления подобного «барьера» прежде всего связана с необходимостью не допустить использование института парламентских расследований в качестве инструмента грубой политической борьбы, которая может привести к дестабилизации обстановки в парламенте. С другой стороны, эти требования не должны стать непреодолимым препятствием для проведения расследования. Нельзя позволить силам, поддерживающим правительство в парламенте, блокировать любые попытки инициирования парламентских расследования. Представляется, что такой «золотой середины» является 1/3 или 1/6 от установленного числа депутатов для парламентов (при двухпалатной системе – для палат) с большой численностью (более 200 человек), и 1/3 или ¼ для небольших по численности парламентов (палат)[8].
Например в Российской Федерации помимо инициативной группы есть и другой субъект, который имеет право инициировать процедуру парламентского расследования. Это Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, который вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, указанных в ч.1 ст.4 Закона.[9]
Органы парламентского контроля, уполномоченные проводить расследования, в разных государствах носят различные наименования. Как правило, это — следственный комитет (Австрия, ФРГ), парламентская комиссия (Греция, Дания, Испания, Италия, Португалия) или специализированный комитет (комитет по проверке выборов в Швеции, комитет по вопросам обороны в ФРГ). В нашей стране в соответствии с Федеральным законом «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» органом, уполномоченным проводить парламентское расследование, является парламентская комиссия. Работа комиссий по расследованию не является новшеством для нашей страны. Такие комиссии создавались и действовали ранее. С 1989 г. по настоящее время было создано более 38 временных комиссий по расследованию обстоятельств, имеющих первостепенное значение для современного российского общества. Но закрепления их статуса в законе не было.[10]
Процедура парламентского расследования включает в себя несколько последовательно сменяющих друг друга стадий:
1.Возбуждение парламентского расследования.
2.Подготовка к проведению расследования.
3.Сбор и анализ информации.
4.Обнародование итогового доклада.
Все названные стадии парламентского расследования являются обязательными, а не факультативными, без любой из них расследование невозможно. Стадии, в свою очередь, могут быть разделены на несколько этапов, на каждом из которых совершается определенный объем действий.
Можно говорить о том, что большинство Конституций обходит стороной вопрос о сроках проведения парламентских расследований, что отражает сущность конституции как документа общерегулятивного характера. Однако действующая Конституция Турции устанавливает, что срок расследования не должен превышать двух месяцев. В большинстве стран мира предельный срок парламентского расследования, установленный специальными законами или регламентами палат парламентов, не превышает одного года, что соответствует принципу оперативности процессуальной деятельности. Ст. 5 ФЗ РФ «О парламентском расследовании» устанавливает, что срок подобного расследования «не может превышать один год со дня создания комиссии»[11]
Существуют различные варианты решения вопроса об источнике закрепления права парламента на проведение парламентских расследований, о нормативно – правовом акте, детально регламентирующем процедуру их проведения, о численности депутатов, которые могут инициировать процедуру парламентских расследований, о предельных сроках их проведения их проведения. Это свидетельствует о том, что единственно правильного варианта решения указанных проблем не сущесвует.
Анализ зарубежного законодательства по данному вопросу позволяет сделать вывод, что институт парламентских расследований в современной России сможет стать эффективным элементом парламентского контроля в случае демократизации норм российского законодательства, регламентирующего процедуру проведения парламентских расследований.
Характерный пример целостного конституционного регулирования парламентских расследований дает германский Основной закон. Его ст. 44 гласит:
«1. Бундестаг имеет право, а по предложению одной четверти своих членов обязан, учредить следственный комитет, который в публичном слушании собирает необходимые доказательства. Публичность может быть исключена.
2. К собиранию доказательств по смыслу применяются предписания об уголовном процессе. Тайна переписки, почтовых и телеграфных отправлений остается неприкосновенной.
3. Суды и административные власти обязаны оказывать правовую и ведомственную помощь.
4. Постановления следственных комитетов не подлежат рассмотрению в суде. Суды свободны в обсуждении и оценке обстоятельств дела, на которых основывается расследование».
Кроме того, следует упомянуть ч. 2 ст. 45-а Основного закона, согласно которой комитет Бундестага по обороне имеет также права следственного комитета и по требованию 1/4 своих членов обязан провести расследование по делу.[12]