В статье, однако, содержится важное положение о том, что информация может составлять коммерческую тайну, если “к ней нет свободного доступа на законном основании”. Таким образом, если доступ к сведениям открыт на основании какого-либо закона, они не могут быть отнесены к коммерческой тайне. Кроме того, Постановление Правительства № 35 от 5 декабря 1991 г. прямо устанавливает, что коммерческую тайну не могут составлять “сведения о загрязнении окружающей среды” [28].
Более сложной оказывается ситуация, если запрошена не просто информация о состоянии окружающей среды, а конкретный документ. Кроме необходимой экологической информации, в нем могут содержаться также и сведения, отнесенные к категории информации с ограниченным доступом на законном основании. Наличие таких сведений может сделать недоступным для общественности весь документ. Некоторым читателям наверняка приходилось сталкиваться с невозможностью ознакомления с содержанием экологического паспорта закрытого предприятия, технико-экономического обоснования намечаемой деятельности и другими подобными ситуациями.
В некоторых случаях эффективным здесь может оказаться компромиссный путь. Возможно, частичной выкопировки из запрошенного документа, заверенной официальным лицом, окажется достаточно для ответа на вопрос, интересующий общественность. Объем этой части может стать предметом обсуждения с держателем информации. Такой подход, конечно, имеет смысл лишь в том случае, если общественности необходима только часть информации, содержащейся в документе, причем часть, не относящаяся к информации с ограниченным доступом. Заметим, что этот пример хорошо иллюстрирует необходимость, обращаясь с запросом, ясно представлять, какую именно информацию предполагается получить.
Здесь стоит затронуть еще одну серьезную проблему. Как мы уже отмечали во Введении, в российском законодательстве отсутствует специальное определение понятия экологической информации. Всякий раз, когда речь идет об информации, которая должна быть доступна гражданам или не подлежит засекречиванию, в нормативных актах речь идет об информации о состоянии окружающей среды (или “о состоянии экологии”), а также, например, о состоянии здоровья населения.
Сравним этот подход с определением экологической информации из “Конвенции о доступе к экологической информации…”, которое обсуждалось во Введении. Напомним, что экологическая информация, согласно этому определению, включает в себя информацию о состоянии окружающей среды, факторах воздействия на нее, а также об условиях жизни людей (в т.ч. состоянии их здоровья и безопасности), в той мере, в какой на них воздействует состояние окружающей среды и, через него, факторы воздействия. При сопоставлении этого определения с формулировками российского законодательства о доступности экологической информации видно, что эти формулировки практически не затрагивают “информацию о факторах воздействия” — о предприятии-загрязнителе, его технологиях и т.п. Между тем эта информация тесно связана с информацией о состоянии окружающей среды и часто бывает необходима общественности в связи с экологическими проблемами. Именно “информацию о факторах воздействия” чаще всего относят к категории информации с ограниченным доступом (см. приводимый выше пример об объемах сбросов и выбросов).
На практике во многих случаях такая информация может быть получена. Тем не менее, правовые основания для ее получения представляются более зыбкими, чем в случае с информацией, непосредственно относящейся к состоянию окружающей среды. В таких случаях более эффективной может оказаться апелляция не к положениям о доступности экологической информации, а к общим нормам о доступе к информации, затрагивающей права граждан или представляющей общественный интерес (ст. 24 Конституции РФ [25], ст.10 п.3 Закона “Об информатизации…” [4]).
Здесь стоит отметить, что многие оценки, относящиеся к воздействию предприятия на окружающую среду, могут быть сделаны на основе информации из доступных источников, хотя для этого может потребоваться высокая квалификация экспертов. Подробнее этот вопрос рассматривается в главе 5, в разделе “Предприятие-загрязнитель”.
Еще один возможный ответ на запрос о предоставлении информации — указание на то, что интересующая информация может быть предоставлена за плату. Вопрос взимания платы за предоставление информации также является сложным и неоднозначным. С одной стороны, конституционное право граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, так же как и право требовать от соответствующих органов предоставления этой информации, предполагают полную доступность экологической информации. Реализация конституционного права не должна зависеть от возможности или невозможности граждан оплачивать услуги по предоставлению информации. То соображение, что государственные информационные источники формируются за счет бюджетных средств, то есть на деньги налогоплательщиков, также является важным доводом в пользу бесплатного доступа населения к этим ресурсам.
Тем не менее, закон не запрещает взимать плату за предоставление информации, в том числе — экологической. Это косвенно следует из Закона “Об информации…”, согласно которому бесплатно доступны лишь “перечни информации и услуг по информационному обеспечению, сведения о порядке и условиях доступа к информационным ресурсам” [4, ст.12 ч.3]. Практика платного предоставления информации государственными органами закреплена рядом нормативных актов, например Постановлением Правительства “Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды” № 1425 от 15 ноября 1997 г. [29]. Согласно этому документу, соответствующая информация, в пределах специального перечня, должна предоставляться пользователям “за плату в размерах, возмещающих расходы на ее подготовку, копирование и передачу по сетям электрической и почтовой связи” (за исключением ряда государственных органов, которым эта информация предоставляется бесплатно).
Такой подход, в частности, является отражением того реального факта, что на многие вопросы, которые могут быть поставлены общественностью, в рамках существующих государственных информационных ресурсов вообще нет готового и полного ответа; чтобы получить его, требуется выполнить какие-либо дополнительные действия. Примером может служить подготовка обобщающей справки на основании данных, имеющихся в распоряжении государственной организации. К сожалению, при установлении расценок понятие “расходы на подготовку информации” может подвергаться расширительной трактовке.
Если предложенная цена представляется несоразмерно большой по сравнению с дополнительной работой, которую предстояло бы проделать для ответа на запрос, могут быть предприняты различные действия. Можно продолжить диалог с держателем информации, как обсудив возможности сотрудничества с ним, так и апеллируя к конституционным правам, социальной значимости и некоммерческому характеру своей деятельности, этическим нормам. В любом случае можно утверждать, что цены не должны быть “запретительно” высокими, то есть не должны препятствовать реализации прав граждан. Можно обратиться с жалобой в вышестоящие органы, обсудить проблему в средствах массовой информации или использовать другие меры воздействия, не запрещенные законом. Однако обращение в судебные органы в такой ситуации вряд ли будет эффективным.
Рассматривая проблему шире, стоит отметить, что “коммерческие цены” на экологическую информацию возможны только в условиях монополии на информацию. Появление альтернативного канала доступа к информации всегда приводит к существенному оздоровлению ситуации. В числе способов, которыми может быть создан такой канал, можно назвать, например, осуществление общественного экологического мониторинга или организацию информационного центра, которая рассматривается в главе 7.
Заканчивая обсуждение возможных мотивировок отказа в предоставлении информации, напомним, что право на доступ к экологической информации закреплено Конституцией РФ, нормы которой являются нормами прямого действия. Поэтому не является законным отказ в предоставлении экологической информации на том основании, что доступность данного документа или сведений не установлена специально каким-либо законом, подзаконным актом, должностной инструкцией и т.п.
Разумеется, возможны ситуации, когда обращение к держателю информации не приводит к позитивным результатам. В этой ситуации общественности остается обратиться в правоохранительные органы за защитой своих прав.
Процитируем основные положения, дающие гражданам возможность судебной защиты права на доступ к информации. Закон “Об информации…” в явном виде устанавливает возможность обжаловать в суде отказ в доступе к открытой информации, предоставление заведомо недостоверной информации, а также “отнесение информации к категории информации с ограниченным доступом”. Закон также предусматривает право на возмещение ущерба, нанесенного этими действиями [4, ст.24].
Еще одним важным актом является Закон РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”. Согласно этому закону [32, ст.2] действия или решения “государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих”, нарушающие права и свободы гражданина, могут быть обжалованы как в вышестоящей инстанции, так и в суде. Важно заметить, что положения Закона относятся только к государственным учреждениям и их сотрудникам, но и, например, к предприятиям и общественным объединениям. Безусловно, отказ в предоставлении информации может рассматриваться как решение соответствующего органа или учреждения. Может быть обжаловано также и бездействие, в результате которого были нарушены права и свободы гражданина (в данном случае — отсутствие ответа на запрос).