Наконец, системы экологического лицензирования намечаемой деятельности часто осуществлялись на ведомственной основе и таким образом не отвечали принципу комплексности анализа экологических воздействий, на котором основана ЭО. Более того, большинство систем лицензирования в значительной мере полагаются на технические стандарты, которые, во-первых, не всегда способны регулировать непрямые и синергетические воздействия и, во-вторых, не обязательно отражают мнение заинтересованных сторон. Комплексная и демократичная ЭО позволяет устранить указанные недостатки.
Экологическая оценка, отвечающая сформулированным выше принципам, может служить одним из основных инструментов устойчивого развития. Являясь не только превентивным инструментом экологического регулирования, но также и инструментом планирования и проектирования, она помогает формировать стратегические решения в соответствии с экономическими, социальными и экологическими целями устойчивого развития.
Цель устойчивого развития сформулирована в третьем принципе “Декларации по окружающей среде и развитию” (United Nations, 1992a) следующим образом:
…на равноправной основе удовлетворить потребности как нынешнего, так и будущих поколений в развитии и благоприятной среде обитания.11
Данное определение цели устойчивого развития имеет две составные части. Первая часть касается “равноправия поколений”: будущие поколения должны иметь такие же возможности удовлетворения потребностей, как и нынешнее. Для этого совокупный природный и экономический капитал, оставляемый будущим поколениям, должен быть сохранен или приумножен в результате намечаемой деятельности. Именно на это нацелен принцип комплексности экологической оценки.
Вторая составная часть цели касается равноправия представителей нынешнего поколения. Если совокупный капитал общества растрачивается и не остается нашим потомкам, то нельзя говорить об “устойчивости”. Если же капитал сохраняется или даже накапливается, но распределяется настолько неравномерно, что более обеспеченная часть общества становится еще богаче, а менее обеспеченная — еще беднее, другими словами, если развитие идет без учета принципа равноправия, то вряд ли возможно говорить о развитии (George, C., 2000). Устойчивое развитие подразумевает как справедливость по отношению к будущим поколениям, так и справедливость по отношению к представителям нынешнего поколения12. Принцип демократичности экологической оценки помогает осуществить более равноправное развитие, то есть он нацелен на выполнение второй составной части устойчивого развития.
Именно в силу этих причин экологическая оценка упомянута как один из инструментов устойчивого развития в Декларации Рио (Принцип 17). В наибольшей степени эту роль может играть стратегическая экологическая оценка (см. гл. 10), а также ЭО интегрированная с другими видами оценки в “оценку устойчивости” (см. гл. 11).
Предметом экологической оценки является воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду. Под воздействием здесь понимаются те изменения в окружающей среде, которые полностью или частично являются результатом намечаемой деятельности. Прогноз и разработка мер по их смягчению являются одной из основных составляющих процесса ЭО. Систематическая, комплексная природа экологической оценки позволяет выявлять те воздействия, которые могут неадекватно учитываться стандартами, установленными для отдельных сред и источников воздействия, — прежде всего, непрямые и кумулятивные воздействия13. С другой стороны, для того, чтобы такой систематический анализ был возможен, а результаты его применимы на практике, экологическая оценка должна быть сконцентрирована на наиболее важных, ключевых воздействиях. Воздействия в рамках экологической оценки рассматриваются не только с точки зрения их физической величины, но и с точки зрения их значимости для общества в целом, отдельных социальных групп и граждан. Подходы к решению перечисленных задач подробно рассматриваются в главах 3 и 4.
Что же понимается под окружающей средой в контексте ЭО? В первую очередь, предметом рассмотрения в ходе ЭО являются воздействия на окружающую природную среду — природные среды, компоненты окружающей среды, ландшафт. Традиционно в ходе ЭО рассматриваются и историко-культурные ценности. Однако практически всегда экологическая оценка в той или иной мере затрагивает медицинские, социальные и экономические последствия намечаемой деятельности, связанные с воздействием на окружающую природную среду. Так, ухудшение качества окружающей природной среды может повлечь для местного населения ухудшение здоровья, последствия социального характера (например, ухудшение качества жизни вследствие сокращения возможностей для рекреации), а также экономического характера (например, падение цен на недвижимость). Рассмотрение таких последствий в ходе ЭО является практической необходимостью независимо от того, закреплены ли подобные требования законодательно. Это связано с тем, что экологическая оценка рассматривает воздействия на окружающую среду с точки зрения их значимости для общества в целом, отдельных граждан и групп, которая в существенной мере обусловлена именно социальными и экономическими последствиями.
Поэтому провести четкую грань между воздействием на окружающую среду и воздействием социально-экономического характера (включая воздействие на здоровье) в рамках ЭО затруднительно. Это приводит к постепенному формированию представления о том, что последствия социально-экономического характера должны быть предметом систематического анализа в ходе экологической оценки или аналогичной процедуры. Данная проблема в настоящее время является предметом активного обсуждения специалистов и исследователей в области ЭО и смежных областях. Один из предложенных подходов предполагает воспроизведение положительного опыта ЭО в социальной сфере и сфере здравоохранения — создание специальных механизмов “оценки социального воздействия” (Social Impact Assessment, SIA) и “оценки воздействия на здоровье” (Health Impact Assessment) по модели экологической оценки. Другой подход предполагает проведение “интегрированной оценки воздействий” (Integrated Impact Assessment). Предполагается, что предметом такой оценки являются любые последствия намечаемой деятельности, особенно те, которые не оцениваются инициатором деятельности, исходя из его собственных интересов (экономические интересы для частного инициатора, или цели деятельности для государственного органа). Однако попытки осуществления этих подходов на практике в настоящее время носят экспериментальный характер и не закреплены, в отличие от экологической оценки, в нормативных документах.
Поэтому в настоящее время в большинстве систем ЭО принят “традиционный” подход — систематическая оценка социально-экономических последствий (включая воздействие на здоровье)14 проводится лишь в той мере, в какой они связаны с воздействием на окружающую природную среду. При этом ряд социально-экономических последствий остается за пределами экологической оценки. Предполагается, однако, что все эти факторы, наряду с результатами экологической оценки, учитываются органом, принимающим решение о возможности осуществления намечаемой деятельности. Вопросы принятия решения по результатам ЭО подробно обсуждаются в главе 8.
Наконец, рассмотрим вопрос о том, какие виды деятельности являются предметом ЭО. Прежде всего, предметом экологической оценки является намечаемая деятельность проектного уровня — проекты конкретных хозяйственных объектов. Однако проекты существенно различаются по масштабу и характеру связанного с ними воздействия. Как уже было сказано, целью системы ЭО является минимизация негативного воздействия деятельности человека на окружающую среду. Для того чтобы система была эффективной, основные усилия должны быть сосредоточены на тех проектах, которые предполагают значительное воздействие такого рода. Поэтому проведение полномасштабной ЭО для всех проектов вряд ли было бы целесообразным, и с самого начала этот механизм был ориентирован, прежде всего, на крупные проекты15.
Именно для таких проектов превентивное регулирование с помощью стандартов, раз и навсегда установленных для любой ситуации, оказывается особенно неадекватным. Именно в случае масштабных воздействий наиболее ярко проявляются взаимосвязи между различными природными средами, компонентами окружающей среды. Кроме того, крупные проекты являются в некоторой степени уникальными, и предыдущий опыт может оказаться просто недостаточным для того, чтобы установить для них стандарты. Для регулирования воздействия небольших проектов в большинстве случаев достаточным является использование типовых норм и стандартов, основанных на предыдущем опыте. К ним также может применяться упрощенная процедура ЭО.
Однако представление о значимости воздействий вносит в такой подход определенные коррективы. Так, специального рассмотрения может заслуживать стандартный проект, реализуемый в нестандартных условиях, например, вблизи уникального природного комплекса. Серьезная обеспокоенность населения также может быть основанием для проведения экологической оценки или, по крайней мере, одним из факторов, от которых зависит необходимость ее проведения. Поэтому решение вопроса о необходимости ЭО в том или ином конкретном случае представляет собой определенную проблему. Различные подходы, применяемые на практике для решения этой проблемы, рассматриваются в главе 3.