Регламентация экономической деятельности муниципальных образований в РФ осуществляется преимущественно нормами гражданского, а не публичного права. В этой связи особенности участия муниципальных образований как субъектов публичного права в хозяйственном обороте не учитываются в необходимой степени. Не получили должного развития в законодательстве и практике публично-правовые формы экономической деятельности муниципальных образований (такие, например, как "публичный договор", административный договор).
В Германии, напротив, имеется развитая система муниципального хозяйственного законодательства, регламентирующего публично-правовые формы экономической деятельности общин и их объединений, а также особенности осуществления коммунальными корпорациями хозяйственной деятельности через частноправовые формы.
Суверенитет общин в финансовых вопросах прямо не вытекает из положений Основного закона. Он является производным от права на самоуправление, зафиксированного в п. 2 ст. 28, и действует в рамках федеральных и земельных законов. Во всех федеральных землях общины имеют право утверждать собственный проект бюджета представительными органами коммун. Однако уставы коммун, составляемые на уровне общин, аналогично бюджетному закону на федеральном и земельном уровнях, могут быть приняты при условии, что общая сумма кредитов и обязательственных полномочий, максимальная сумма кассовых кредитов и размер налоговых ставок будут утверждены государством.
Экономическую основу местного самоуправления в РФ составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.
Распределение финансирования между тремя уровнями государственной власти в Германии осуществляется в соответствии с принципом германского права – "объем задач определяет размер финансирования". Обеспечению финансовыми средствами отдельных субъектов управления в соответствии со стоящими перед ними задачами способствует сбалансированность их бюджетов. Это также позволяет более экономно расходовать финансовые ресурсы страны. Как показывает опыт, собственные средства субъектов управления расходуются, как правило, более экономно, чем финансовая помощь других управленческих уровней.
Коммунальные финансы являются основой всего местного самоуправления. В распоряжении органов местной власти находится значительный объем финансовых средств. Общий размер коммунальных бюджетов составляет больше половины бюджета Федерации и около 75% общего бюджета земель. Данное обстоятельство объясняется большим числом задач, непосредственно выполняемых коммунами. Однако финансовая автономия местных органов носит относительный характер, что связано с проведением общефедеральной макроэкономической политики и экономическими задачами отдельных земель.
Более успешно общины вовлекаются в региональную и структурную политику, имеющую особое значение для Германии, провозгласившей себя социальным государством (ст. 20 Основного закона), что предполагает, среди прочего, и меры по уменьшению крупных социальных различий в обществе. В ФРГ действует система бюджетного регулирования, включающая вертикальное и горизонтальное "финансовое выравнивание". Вертикальное (первичное) финансовое выравнивание охватывает финансовые отношения между Федерацией, ее субъектами (землями) и входящими в их состав коммунами. Оно касается распределения налоговых поступлений между ними. Коммуны распоряжаются лишь незначительной частью собранных на ее территории средств.
Горизонтальное (вторичное) финансовое выравниваниеосуществляется между субъектами одного уровня с целью сближения их потенциалов и условий жизни населения. Например, различия в уровне развития городов, пригородов и сельской местности считаются в ФРГ допустимыми лишь в ограниченных пределах, чтобы избежать миграции из сел и перенаселения городов, что требует объединения усилий государственных органов Федерации и земель с властями на местах в сферах управления, планирования и в области финансов. Общины скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами: возможность предпринять что-то на муниципальном уровне больше зависит от ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. В случае необходимости коммуны получают дополнительные финансовые отчисления из бюджета земли или Федерации, которые могут достигать в отдельных случаях 50% доходной части коммунальных бюджетов.
В России же выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений. То есть, реально существует только вертикальное выравнивание (между субъектами РФ и муниципальными образованиями).
Размеры дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений определяются для каждого поселения субъекта Российской Федерации в расчете на одного жителя городского, сельского поселения.
Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены установленными для бюджетов поселений дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Порядок расчета данных нормативов устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития.
Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Проще говоря, не каждое муниципальное образование может рассчитывать на субсидии и дотации, а только те, которые грамотно составили план, проект, статистическую отчетность и действительно в этом нуждаются.
Распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.
В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд софинансирования социальных расходов.
Полномочия в социальной сфере: помощь неимущим, престарелым, инвалидам, социальное обслуживание, бесплатные столовые, медицинская помощь для бездомных и неимущих, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном уходе. Основной закон ФРГ исходит из приоритета личной ответственности каждого за общее благополучие. Поэтому ФРГ берет на себя ответственность за доступность каждому таких важных благ, как жилье, продовольствие, социальное обеспечение и обслуживание, образование. В России социальное обеспечение похуже, чем в Германии (хотя первые шаги в этом направлении сделаны). Социологические исследования показывают, что передача на муниципальный уровень значительной части социальных полномочий не подкреплена финансовыми рычагами. Реально свои доходы муниципалитеты могут покрыть в данное время не более 30% от их расходных обязательств.
Глава3. Общие и особенные тенденции развития местного самоуправления
3.1 О понятии коммунального самоуправления (основные пути оптимизации местного самоуправления в РФ)
Коммунальное (местное) самоуправление является институтом публичного управления. Коммунальное самоуправление в Германии выступает не просто в качестве института публичной власти, а как элемент системы публичного управления - особого вида исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой в общественном интересе и не относящейся к другим видам государственной деятельности - законодательству, правосудию, а также деятельности правительства. Интерпретация места и роли коммунального самоуправления в системе публичного управления зависит от толкования соотношения публичного и государственного управления. Коммунальное самоуправление может быть охарактеризовано соответственно либо как разновидность опосредованного земельного управления (в случае признания всякого публичного управления государственным), либо как самостоятельный тип публичного управления (при несовпадении понятий публичного и государственного управления). Управленческая направленность предметов ведения местного самоуправления, вспомогательное (административное) значение правотворческих полномочий российских муниципалитетов свидетельствует о том, что местное самоуправление в РФ также является элементом системы публичного управления.
Выделяются два основных направления интерпретации места коммунального самоуправления (самоуправления общин и общинных объединений) в государстве, представленные различными концепциями в современной правовой и политической науке Германии, - демократически-парламентарное (коммунальное самоуправление - гражданское самоуправление, общественная, публичная, но не государственная власть) и административное (государственное) (коммунальное самоуправление - разновидность государственной власти и, прежде всего, государственного управления). Анализ современных российских концепций местного самоуправления и их сопоставление с немецкими позволяет констатировать: существуют также два основных подхода к оценке соотношения в местном самоуправлении государственных и общественных элементов; эти подходы основаны на признании государственной либо негосударственной природы вопросов местного значения и на различном толковании принципа организационной обособленности местного самоуправления от системы органов государственной власти.