В частности, в некоторых федеральных землях предусмотрен промежуточный уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным самоуправлением). Этот уровень в Германии называют средним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровня представляют собой территориальные подразделения органов власти федеральных земель. Основная задача данного уровня государственной власти федеральных земель, - обеспечение контроля за соблюдением законодательства всеми нижестоящими уровнями власти.
С определенной долей условности в качестве аналога германского среднего уровня в России могут рассматриваться образуемые в некоторых субъектах Федерации территориальные подразделения органов государственной власти субъектов Федерации.
Несмотря на то, что и в России, и в Германии право муниципальных образований (территориальных корпораций) на объединение признается законом в качестве элемента права на осуществление местного самоуправления, интерпретация этого права, как и юридической природы возможных форм сотрудничества, серьезно различается. В России все горизонтальные формы взаимодействия муниципальных образований (договоры, ассоциации) регламентируются нормами гражданского, т.е. частного права. Так, статус ассоциаций муниципальных образований как некоммерческих организаций особого рода в настоящее время закрепляется гражданско-правовыми актами о некоммерческих организациях. То обстоятельство, что ассоциации муниципальных образований облекаются в частноправовую форму, ограничивает сферу их применения. Ассоциации по российскому законодательству не являются субъектами права на осуществление местного самоуправления, им не могут быть переданы полномочия местного самоуправления; регистрируются они также в порядке, предусмотренном для субъектов предпринимательской деятельности.
Обращают на себя внимание разнообразие форм горизонтального взаимодействия коммун в Германии и разветвленная система общинных объединений (союзов, ассоциаций). Это как публично-правовые корпорации, так и юридические лица частного права. Причем объединениям общин - корпорациям публичного права могут быть переданы для решения за их членов отдельные вопросы местного значения.
Это вовсе не исключает возможности создания общинами ассоциаций в частноправовых формах для координацииих действий, представительства и защиты интересов местного самоуправления на уровне Федерации или ее субъектов без передачи полномочий по реализации вопросов местного значения.
Практика использования различных форм общинных объединений в Германии показывает, что во многих случаях передача полномочий союзам общин значительно повышает эффективность выполняемой местной задачи либо вообще позволяет обеспечить ее выполнение.
Думаю, для российской практики представляется актуальным изменить подход законодателя к статусу ассоциаций муниципальных образований: предусмотреть возможность передачи межмуниципальным объединениям отдельных полномочий местного самоуправления и соответствующие инструменты по осуществлению контроля за их реализацией со стороны муниципалитетов.
Различие в моделях федеративного устройства России и Германии предопределяет различные подходы к разграничению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Если в Германии вопросы правовой регламентации коммунального самоуправления, как и обеспечения институциональной гарантии самоуправления, относятся к компетенции земель, то в России "определение общих принципов организации местного самоуправления" - предмет совместного ведения Федерации исубъектов. Соответственно Федерация обладает широким кругом законодательных полномочий в этой сфере. Органы местного самоуправления зачастую наделяются отдельными федеральными полномочиями непосредственно в федеральных законах, их компетенция также напрямую определяется Федерацией, в том числе и без какого-либо участия субъектов РФ. Надзор за законностью местного самоуправления также осуществляется впервую очередь через систему федеральных органов прокуратуры (в Германии эта функция возложена на земельные министерства внутренних дел и их территориальные структуры), а судебный контроль - через систему федеральных судов.
Перед общинами открывается широкое поле деятельности в рамках полномочий, принимаемых местными "законодательными" органами. В определенной мере эта деятельность обеспечивается самофинансированием. Вместе с тем для ФРГ характерна большая гармонизация деятельности трех ступеней управления.
Общины являются органами опосредованного государственного управления. На них лежит обязанность по соблюдению федеральных и земельных законов, и в этой части их деятельность подлежитгосударственному надзору.
Хотя в обеих странах проводится разграничение между правовым и отраслевым контролем (надзором), налицо различия как в организации государственной контрольной (надзорной) деятельности (в том числе связанные с распределением полномочий в этой сфере между Федерацией и ее субъектами), так и в ее формах и методах. Так, например, в России до последнего времени не получила должного развития такая форма отраслевого контроля, как "дача указаний", наиболее распространенная в Германии.
В Германии выработаны многообразные формы правового надзора за издаваемыми коммунами в рамках их правотворческой автономии актами, при этом речь идет не только об уставах (как в России), но и о положениях. Наряду с "доведением до сведения" органа правового надзора весьма распространены такие формы надзора, как "представление" и "утверждение" акта местного самоуправления.
Если в Германии вопросы правовой регламентации коммунального самоуправления, как и обеспечения институциональной гарантии самоуправления, относятся к компетенции земель, то в России "определение общих принципов организации местного самоуправления" - предмет совместного ведения Федерации исубъектов. Соответственно Федерация обладает широким кругом законодательных полномочий в этой сфере.
2.2 Структура и организация органов местного самоуправления
Основной закон Германии исходит из двухуровневой территориальной организации коммунального самоуправления в землях (исключение составляют города-земли): территориальные корпорации первого уровня - общины; территориальные корпорации второго уровня - районы (уезды). Причем приоритет в разграничении компетенции отдается первому уровню: районы (уезды) осуществляют местное самоуправление, только в рамках отведенной им законом компетенции. Принципы разграничения статуса общин и их объединений даны непосредственно в Основном законе (ст. 28), конкретно же компетенция "второго уровня" определяется в законодательстве земель. Важной особенностью районного (уездного) самоуправления является двойственный статус некоторых его органов, которые одновременно выступают низовыми органами непосредственного государственного управления земли. Таким образом, организационное обособление общин и их объединений (наделение статусом юридических лиц публичного права) не означает их полного отделения от государства.
Различия имеют место в формах организации самоуправления и управления в частях территории коммуны. Если в Германии за административно-территориальными образованиями - частями территории общины принципиально не признается качество правосубъектности (органы управления городских округов всегда выступают вовне от имени коммуны в целом), то в России законодательно допустимы различные варианты.
Какова же территориальная организация и структура местного самоуправления в России?
В России, как и в ФРГ, существует двухуровневая территориальная организация местного самоуправления (городской округ и муниципальный район); вопросы территориальной организации муниципальных образований практически полностью отнесены к ведению субъектов Федерации с учетом мнения населения соответствующих территорий.Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти.
В России структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.