Организация Объединенных Наций создавалась в принципиально иных, чем Лига наций, условиях. Устав ООН воплотил в себе идею мирного сосуществования государств независимо от их социального строя, которые должны "проявлять терпимость и жить вместе, в мире друг с другом, как добрые соседи".
Этим определяется характер положений Устава ООН в области мирного разрешения споров, призванных способствовать достижению главных целей ООН: поддержанию международного мира и безопасности, развитию дружественных отношений между народами, осуществлению широкого международного сотрудничества в разрешении важнейших международных проблем.
Мирному разрешению международных споров посвящена гл. VI Устава ООН (ст. ст. 33-38). Устав в одних случаях обязывает государства применять любые из традиционных средств мирного урегулирования, перечисленные в ст. 33, в других - устанавливает, каким из органов Организации может производиться мирное урегулирование. Эти способы не взаимоисключают и не противоречат один другому, а, наоборот, взаимно дополняют друг друга.
Органами, осуществляющими примирительные функции по Уставу ООН, являются Совет Безопасности, Генеральная Ассамблея, а в определенных случаях - Генеральный секретарь ООН.
Различие в полномочиях, которыми обладают Совет Безопасности и Генеральная Ассамблея ООН по мирному разрешению международных споров, определяется их положением как главных органов ООН, четко определенным Уставом ООН. Главным в функциях Генеральной Ассамблеи как общего собрания всех членов Организации является определение в соответствии со ст. 11 Устава общих принципов "сотрудничества в деле поддержания международного мира и безопасности". Совет же, в отличие от Ассамблеи, призван решать конкретные задачи по обеспечению безопасности государств (определять ситуации, угрожающие международному миру, устанавливать наличие акта агрессии, разрабатывать конкретные проекты разоружения и т. д.)77. Этим определяется правовое положение Совета Безопасности как главного органа по поддержанию международного мира, а, следовательно, его положение как главного органа по урегулированию международных разногласий в системе ООН. Совет Безопасности ООН. Специфика полномочий Совета Безопасности по мирному разрешению споров состоит в том, что, в отличие от решений, которые он может принимать по ст. 25 и главе VII Устава, по духу и смыслу главы VI Совет правомочен принимать только рекомендации, поскольку эта глава требует, чтобы весь процесс мирного урегулирования строился на основе взаимного согласования и примирения точек зрения спорящих сторон, а деятельность Совета Безопасности, как и ООН в целом, должна быть направлена на оказание им содействия в этом.
Однако значимость рекомендаций Совета по мирному урегулированию споров несомненна. "Не говоря уже о морально-политической силе любого принятого в соответствии с Уставом акта Совета Безопасности, следует учитывать, что в случае угрозы миру, вытекающей из игнорирования сделанных им рекомендаций. Совет Безопасности может прибегнуть к принудительным действиям".
Основаниями для рассмотрения спора (или ситуации) в Совете Безопасности служат: обращение сторон спора или других государств и соответствии со ст. 35, п. I ст. 37, ст. 38 Устава ООН, решение Совета, который по собственной инициативе на основании ст. 34 Устава производит расследование с целью выяснения характера международного спора или ситуации; обращение к Совету на основании ст. 99 Генерального секретаря ООН, который может довести до сведения Совета о любых вопросах, могущих, по его мнению, угрожать поддержанию международного мира; рекомендация Генеральной Ассамблеи ООН, которая в соответствии с п. 3 ст. 11 Устава имеет право обратить внимание Совета на споры и ситуации, представляющие угрозу международному миру и безопасности.
В пределах своей компетенции по гл. VI Устава ООН Совет Безопасности может: а) потребовать от сторон разрешить спор средствами, перечисленными в п. 1 ст. 33 Устава; б) расследовать любой спор или ситуацию для определения, не может ли их продолжение создать угрозу международному миру и безопасности (ст. 34); в) рекомендовать сторонам надлежащую процедуру или метод урегулирования спора с учетом уже принятой сторонами процедуры разрешения спора (ст. 36); г) рекомендовать условия разрешения спора (п. 2 ст. 37); д) делать (по просьбе сторон) рекомендации в целях мирного разрешения любых споров (ст. 38).
Полномочия Совета Безопасности по мирному разрешению международных споров достаточно охарактеризованы в международно-правовой литературе. Остановимся лишь на квалификации важнейших из них.
Очевидно, что юридическая природа "требования" Совета на основании п. 2 ст. 33 Устава ООН означает не что иное, как призыв к спорящим сторонам использовать для урегулирования, перечисленные в п. 1 статьи традиционные средства мирного разрешения споров. Следовательно, в данном случае Совет осуществляет по отношению к спорящим сторонам функции добрых услуг, поскольку в самом урегулировании спора он участия не принимает.
На основании ст. 34 Совет Безопасности уполномочивается "расследовать любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности". Совершенно очевидно, что в этом случае Совет выполняет роль международной следственной процедуры. Однако она отличается от традиционной межгосударственной следственной процедуры тем, что, во-первых, Совет в результате расследования должен установить характер международного разногласия (спор это или ситуация) и, во-вторых, определить степень его опасности для поддержания международного мира и безопасности. В обоих случаях заключение Совета имеет непосредственное значение для процедуры рассмотрения конфликта. Если Совет установит, что данный конфликт является спором, а не ситуацией, то в соответствии со ст. 32 Устава государство - сторона в споре будет принимать участие в его рассмотрении без права голоса. А это может привести к дополнительным осложнениям, поскольку член Совета Безопасности может отрицать, что он является стороной в споре, пли утверждать, что данный вопрос является не спором, а ситуацией или что решение вопроса подпадает под действие главы VII-Устава ООН. Установление же степени опасности ситуации или спора для поддержания международного мира и безопасности имеет значение для применения по отношению к ним процедур, предусмотренных ст. ст. 36, 37 и 38 Устава ООН. В отношении характера споров, которые могут быть предметом рассмотрения в Совете Безопасности, четко и определенно высказался С. Б. Крылов. Он писал: "Мы видим, что в ст. 34 Устава говорится о споре, истинный характер которого еще не ясен (может ли продолжение этого спора угрожать миру и безопасности); в ст. 33 есть презумпция в том смысле, что спор может угрожать миру и безопасности; в п. 2 ст. 37 Совет считает, что продолжение этого спора "в действительности может угрожать миру и безопасности".
В соответствии с п. 1 ст. 36 Устава Совет Безопасности может рекомендовать надлежащую процедуру или методы урегулирования спора (или ситуации), продолжение которого может создать угрозу поддержанию международного мира и безопасности. Несомненно, что речь здесь идет о рекомендации Советом какого-либо конкретного мирного средства, предусмотренного в п. 1 ст. 33 Устава. При этом Совет должен учитывать характер спора, позиции сторон, степень использования ими других мирных средств. Практика показывает, что, действуя на основании этой статьи, Совет чаще всего рекомендовал сторонам метод непосредственных переговоров.
Еще большие полномочия предоставляет Совету Безопасности ст. 37 Устава. В соответствии с п. 2 этой статьи Совет может рекомендовать не только надлежащую процедуру или методы урегулирования, но и условия, какие он найдет подходящими для урегулирования спора. Эти полномочия обусловлены особым характером указанного в ст. 37 спора как спора, продолжение которого в действительности может угрожать международному миру и безопасности. Рекомендация Советом как главным органом ООН по поддержанию международного мира и безопасности таких условий разрешения, "которые он найдет подходящими", означает рекомендацию конкретных условий урегулирования по существу спора. Так, например, после обсуждения серьезной ситуации, сложившейся на Ближнем Востоке в результате агрессии Израиля против арабских стран, Совет Безопасности принял 22 ноября 1967 г. резолюцию № 242, предусматривавшую в качестве первоначального необходимого условия урегулирования конфликта вывод всех израильских войск с оккупированных территорий. Во многих случаях Совет рекомендовал конфликтующим сторонам впредь до окончательного разрешения конфликта прекращение огня или перемирие.
Несколько отличается процедура примирения, осуществляемая Советом по ст. 38. В этой статье речь идет о любых спорах, то есть спорах, продолжение которых может и не угрожать международному миру и безопасности. Если урегулирование международных споров, имеющих характер, указанный в ст. ст. 33 и 37, может происходить как по просьбе сторон, инициативе третьих держав, так и по собственной инициативе самого Совета Безопасности, то рассмотрение споров, имеющих характер, указанный в ст. 38, в Совете может иметь место только но просьбе заинтересованных сторон. И это не случайно. Совет как главный страж международного мира в системе ООН не может пройти мимо спора, создающего угрозу международному миру, тем более, если усилия сторон, других государств или органов для его урегулирования оказались безуспешными. Иное дело - споры, не угрожающие миру и безопасности. Устав ООН (ст. 33) исходит из того, что стороны, участвующие в споре, должны, прежде всего, сами принять меры к его урегулированию, и применительно к любым спорам это подтверждает ст. 38. Вступление в такой, то есть не угрожающий международному миру и безопасности, спор означало бы не что иное, как излишнюю опеку Совета над суверенными государствами, которую они могли бы расценить как попытку вмешательства в их дела. Поэтому урегулирование таких споров в Совете Безопасности возможно только в тех случаях, если стороны спора об этом попросят. Устав ООН не уточняет, какие именно рекомендации Совет может давать, по ст. 38. Очевидно, что эти рекомендации могут включать как процедуру и метод урегулирования, так и конкретные условия разрешения спора по существу, то есть те действия, которые Совет может предпринимать на основании ст. ст. 36 и 37.