Система платежей за загрязнение окружающей среды складывалась в нашей стране поэтапно. В 1989-1990 гг. был проведен эксперимент во введению платы за загрязнение в нескольких регионах. Всего на территории России в эксперименте участвовало около 50 регионов. В процессе эксперимента были опробованы различные подходы к определению размеров платежей и принципов их калькуляции. В конце концов Российский комитет охраны природы остановился на одном из них, и с 1 января 1991 года в России были введены платежи за загрязнение окружающей среды природной среды. В том числе введены платежи:
- за выбросы вредных веществ в атмосферу (в том числе за выбросы от стационарных и нестационарных источников);
- за выбросы в поверхностные водоемы;
- за выбросы твердых отходов;
Основанием для введения платежей было Постановление Совета Министров России от 9 мая 191 г. № 13. В этом постановлении были приведены ставки платежей за каждый из контролируемых загрязнителей. Для выбросов в атмосферу были установлены платежи для 211 веществ, а для выбросов в поверхностные воды – для 92.
Эти ставки считались базовыми, а для того чтобы определить конкретное значение платежа, они умножались на поправочные коэффициенты. Для воздушного загрязнения выделялось только 11 регионов. Например, для восточных регионов этот корректирующий коэффициент был определен на уровне 1, а, например, для Урала – 2. Для водных источников предлагалось 99 различных регионов.
Для захораниваемых отходов выделялось четыре класса токсичности, в соответствии с этим были установлены четыре различные ставки платежи на 1 т отходов.
Введенная в 1991 г. и действующая до сих пор система платежей предполагала использование двухставочного тарифа. За выбросы в пределах установленных нормативов платеж брался по одной ставке, а для выбросов сверх нормативов – по другой, повышенной, которая, как правило, в пять раз превышала обычную.
Между тем, индексация ставки платежей не успевала за инфляцией и весь прирост приходной части был обеспечен более полным взиманием платежей с плательщиков.
Взаимоотношения плательщиков с природоохранными органами строятся на основе двух документов – договора и лицензии на комплексное природопользование.
В настоящий момент активно используется система договоров. Первые попытки задействовать такие договора были предприняты еще до принятия Закона «Об охране окружающей природной седы». Они были в тех регионах, которые раньше других в порядке эксперимента вводили платежи.
Такие договора являются юридическим основанием для взимания платежей. Неплательщика можно привлечь к ответственности за несоблюдение договора и сделать это относительно легко, так как механизм решения дел, связанных с нарушением договорных обязательств вообще (не только по поводу платежей за загрязнение, но и любых других), существует давно и хорошо отработан.
Что обычно включается в договор между педприятием-загрязнителем (он же плательщик), с одной стороны, и природоохранными органами – с другой? Во-первых, в договоре указываются размеры разрешенных выбросов (за них предприятие платит по обычной ставке). Во-вторых, дается величина ставки платежа по каждому ингредиенту, присутствующему в выбросах. В-третьих, сказано, что за выбросы в пределах нормативов предприятие вносит платеж в пределах установленной ставки, а за сверхнормативные выбросы платит по штрафному тарифу. В-четвертых, определяется порядок и периодичность внесения платежей. Обычно платежи вносятся один раз в квартал. Кроме того, приведены штрафные санкции, которые применяются за несвоевременное внесение платежей.
В 1993 г. большое распространение получила практика зачета осуществленных предприятием природоохранных инвестиций в счет уплаты платежей. Это тоже регулируется договором, где указывается, какие именно инвестиции и в каком объеме могут быть зачтены предприятию за счет платежей.
Использование договоров существенно упростило практику взимания платежей. В 1990 и 1991 гг.. когда правовой основой для платежей были только правительственные положения, и с юридической точки зрения платежи вносились предприятиями добровольно, природоохранным органам в очень редких случаях удавалось выиграть дело против неплательщика (чаще всего эти дела даже не принимали к производству). Природоохранным органам приходилось находить косвенные рычаги давления и неплательщиков с целью заставить их внести недостающие платежи.
Конечно, одними из наиболее существенных проблем, осложняющих взаимоотношения между плательщиками и природоохранными органами, остаются инфляция и кризис неплатежей. В условиях инфляции любое запаздывание с внесением платежей играет в пользу плательщика, а не в пользу получателя. Кризис неплатежей зачастую делает невозможным внесение платы за загрязнение – предприятие может попросту не иметь денег на счете. Это особенно сильно ощущалось в 1992 г., когда правительство пыталось сдерживать темпы инфляции, сокращая бюджетную поддержку госпредприятий, что вылилось в кризис взаимных неплатежей. Не имея возможности рассчитаться с поставщиками и выплатить заработную плату, предприятия, конечно, не могли и вносить плату за загрязнение окружающей среды.
Другой важный вопрос взаимоотношения между загрязнителем и природоохранными органами – это мониторинг. В большинстве случаев до сих пор используются формы статистической отчетности 2ТП воздух, 2ТП водхоз, а также балансы отходов. К сожалению, как правило, эти документы заполняются небрежно и большинство содержащейся в них информации остается на совести предприятий-загрязнителей.
Отсутствие адекватной технической базы и нехватка кадров не позволяют природоохранным органам наладить постоянной мониторинг. Лишь в крайних случаях, когда данные формы статистической отчетности сильно расходятся с тем, что происходит на самом деле, природоохранные органы прибегают к инспекторским проверкам.
В 1993 г. был утвержден порядок взимания платежей, где в той или иной форме нашли разрешение рассмотренные нами вопросы. В нем регламентировано несколько принципиальных моментов процесса перечисления средств. Это в первую очередь порядок внесения платежей в экофонды, их первоочередность. При этом сделана соответствующая ссылка на Закон «Об охране окружающей среды» (статья 20), которым установлена приоритетность внесения этих средств. Во-вторых, указаны конкретные сроки внесения всех, предусмотренных законом платежей: за загрязнение, за размещение отходов, суммы по искам о возмещении вреда, штрафы за экологические нарушения, средства от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства и незаконно добытой с их помощью продукции.
В России сделаны первые шаги по использованию экономических методов управления природоохранной деятельностью. Основной инструмент – платежи за загрязнение природной среды. Сейчас они невысоки. Корректировка их ставок не успевает за инфляцией. Поэтому еще рано говорить о стимулирующем значении платежей. Оно практически равно нулю. В чем же тогда смысл существования системы платежей за загрязнение окружающей среды? Главный положительный результат – это воздействие на институциональную систему управления природопользованием: улучшилась система контроля за выбросами, предприятия стали привыкать к мысли, что загрязнение окружающей среды нужно платить. Современная система платежей – начало пути к системе, когда виновник загрязнения будет платить за право пользования ассимиляционным потенциалом. Но уже сейчас мы имеем первые плоды применения систем платежей. С точки зрения практики важнейший результат – это создание альтернативного источника финансирования природоохранных мероприятий, т.е. экологических фондов.
Экологизация развития (экономические
и институциональные аспекты)
Логика кардинального преобразования методов хозяйствования подразумевает, что одной из первостепенных задач становится последовательно создание действенного хозяйственного механизма, основанного на широком применении экономических инструментов. Из вспомогательного инструмента – придатка административно-командной системы они постепенно превращаются в стержневой элемент системы управления экономикой.
Ясно, что только коренное изменение системы управления способно оживить хозяйственную ситуацию в нашей стране, дать простор инициативе и самостоятельности производителей. Однако не следует переоценивать возможности экономических методов во всех сферах деятельности, нужно, не абсолютизирую этот безусловно эффективный инструмент, своевременно выявлять ситуации, когда они должны быть дополнены другими механизмами.
Особенно важно изучить специфику данной проблемы в области природопользования.
Создание эффективного механизма взаимодействия природы и общества взамен старого, функционировавшего в сочетании с бездействующим природоохранным законодательством, - одна из приоритетных отношений, тем более актуальная, чем в большей степени мы вмешиваемся в естественные природные процессы. Отложить ее принципиальное решение – значит поставить под сомнение сохранение среды обитания, ресурсной основы экономики
С нашей точки зрения, серьезной проработки требует проблема определения разумных пределов экономизации процессов взаимодействия природы и общества, выявления сферы эффективного применения экономических методов управления природопользованием. Стало насущной необходимостью скорейшее внедрение этих методов там, где уже сегодня с их помощью будет получен наивысший экономический результат, одновременно определяя долгосрочные социально-экономические цели.
Что же подразумевается по экономизацией отношений природы и общества? С нашей точки зрения, принципиально важны два основные предпосылки. Во-первых, принятие решений в области хозяйственной деятельности, исходя из экономических критериев. Во-вторых, оперирование экономическими методами как основным регулятором процессов производства.