Кроме собственно объекта экспертизы, на государственную экологическую экспертизу представляются:
· положительные заключения и (или) документы согласований органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке;
· заключения федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;
· материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления [2, Ст.14].
Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении тех же объектов, что и государственная экологическая экспертиза, за исключением объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну [2, Ст. 21].
Таким образом, независимые исследования экологической и социальной ситуации, при всей их важности и полезности, общественной экологической экспертизой все же не являются. Нельзя говорить об экспертизе уже существующего предприятия (но возможна экспертиза проекта его реконструкции или обосновывающей документации на продление или получение лицензии на определенный вид деятельности).
Любая экологическая экспертиза, в том числе общественная, предполагает работу с предпроектной и проектной документацией, проектами планов, программ, договоров и другой обосновывающей документации, причем на завершающей стадии ее подготовки.
Из законодательного определения следует, что целью экологической экспертизы является предупреждение возможных неблагоприятных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социально-экономических и иных последствий. При этом определение экологической экспертизы как “установления соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям и допустимости реализации объекта экспертизы” носит довольно общий характер. Отметим однако, что в Законе говорится о соответствии требованиям и допустимости реализации — то есть допустимость реализации не сводится только к соответствию требованиям (установленным нормам и правилам).
Несколько более подробно содержание экологической экспертизы развернуто в “Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы” [8]. Хотя Положение относится только к государственной экспертизе, данное место представляет собой конкретизацию статьи Закона, которая дает общее определение экологической экспертизы, а потому относится как к государственной, так и к общественной экспертизе.
Итак, согласно Положению, экологическая экспертиза должна установить:
1. Соответствие намечаемой деятельности требованиям нормативных актов по вопросам охраны окружающей среды;
2. Полноту оценки масштабов воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду;
3. Допустимость намечаемой деятельности с точки зрения безопасности окружающей среды;
4. Достаточность предусмотренных проектом мер по охране окружающей среды [8, п. 15].
Следует обратить особое внимание на второй из перечисленных пунктов — о полноте оценки воздействия на окружающую среду.
Согласно Закону, экологическая экспертиза основывается на принципе презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности [2, Ст. 3]. Это означает, что обязанностью заказчика (“хозяина” намечаемой деятельности; см. ниже раздел “Где получить объект экспертизы”) является прогноз воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и обоснование допустимость этого воздействия. Заказчик также обязан предусмотреть необходимые меры по защите окружающей среды и именно на нем лежит бремя доказательства экологической безопасности намечаемой деятельности.
При этом такие прогнозы и обоснования, а также описание мер по защите, должны в явном виде входить в состав документации, представляемой на экспертизу. Согласно Закону, необходимым условием приема документации на государственную экологическую экспертизу является наличие в ее составе материалов оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. Вообще говоря, в обязанности организации, проводящей экспертизу, не входит предсказание этих воздействий. Отсутствие или неполнота таких материалов служит основанием для возвращения материалов заказчику на доработку. Исходя из этого, “Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы” устанавливает два вида отрицательного заключения — (а) заключение о недопустимости реализации объекта экспертизы и (б) заключение о необходимости доработки представленных материалов [8, п. 20] (конечно, причиной возвращения на доработку может служить не только отсутствие или неполнота материалов, связанных с оценкой воздействия на окружающую среду).
Рискнем предположить, что в большинстве случаев изъяном документации является именно неполный или некачественный прогноз воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. Документация, представляемая на экспертизу, редко содержит прямые противоречия с существующими нормативами (хотя такие ситуации тоже возможны). С другой стороны, при проведении экологической экспертизы часто в первую очередь ищут именно несоответствия нормативам, уделяя меньшее внимание качеству подготовки материалов по оценке воздействия. Поэтому именно эти материалы заслуживает особого внимания при проведении общественной (да и любой) экологической экспертизы.
В соответствии с Федеральным законом “Об экологической экспертизе”, на государственную экологическую экспертизу представляется вся проектная документация, включая материалы оценки воздействия на окружающую среду [2, Ст. 14]. Что такое оценка воздействия на окружающую среду? Нормативное определение этому понятию дано в “Положении об оценке воздействия на окружающую среду в РФ”, утвержденным Приказом № 222 Минприроды РФ от 18 июля 1994 г. [10]:
“Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества.
ОВОС организуется и осуществляется с целью выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности”.
Для крупных объектов (например, нефтедобывающих предприятий мощностью более 500 тыс. т/год), а также для некоторых опасных объектов или видов деятельности независимо от их масштаба (например, любых химических или микробиологических производств) заказчик должен организовать оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС) в соответствии со специальной процедурой. Эта процедура, также как и список соответствующих объектов, регламентируются “Положением об ОВОС” [10].
Вообще говоря, ОВОС в контексте этого Положения [10] не сводится только к расчету параметров возможных воздействий на основе проектных данных. Такой расчет — лишь одна из частей более широкого процесса. Этот процесс, среди прочих составляющих, обязательно должен включать:
· рассмотрение разумных альтернатив намечаемой деятельности;
· выработку предложений по программе экологического анализа (мониторинга), которая будет осуществляться после реализации проекта;
· проведение общественных слушаний для всех объектов, кроме “объектов специального назначения, информация о которых требует конфиденциальности” (понятие “объекта специального назначения”, на наш взгляд, может подразумевать объект только государственной, но никак не коммерческой тайны — авт.) [10, п. 3.2].
Положение требует “широкий обзор (общественные слушания)”, требуемый Положением [10, п. 3.2], подразумевающие не просто какие-то мероприятия по взаимодействию с населением, а, как минимум, широкое оповещение общественности о предстоящих слушаниях и возможность для всех желающих принять в них участие.
Целью процесса ОВОС является выявление и учет экологических (а также связанных с ними социальных и экономических) последствий реализации проекта, причем на возможно более ранних этапах проектирования, когда внесение изменений в проект менее болезненно для заказчика.
Хотя Положение об ОВОС является ведомственным документом Госкомэкологии России, оно зарегистрировано в Министерстве юстиции и, таким образом, имеет юридическую силу для всех ведомств, предприятий и организаций вне зависимости от формы собственности.
Без материалов, документирующих проведенную процедуру ОВОС, проектная документация не может быть принята на государственную экологическую экспертизу [10, п. 1.7] — это и является механизмом, с помощью которого органы, осуществляющие экспертизу, могут добиваться выполнения Положения [10].
Отметим еще три момента:
· Процедура ОВОС организуется и финансируется заказчиком (инвестором) [10, п. 4.1].
· Для объектов, не включенных в перечень обязательных, “целесообразность проведения ОВОС определяется органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Минприроды РФ” [10, п. 1.3].
· Если ОВОС для объекта не проводилась (объект не включен в перечень обязательных), документация, представляемая на экспертизу, тем не менее должна содержать материалы оценки воздействия на окружающую среду [2, Ст. 14; 9, п. 1.4].
8. Экологическое страхование