(к вопросу об Экологической доктрине России)
Грачев В.А.
Важнейшим инструментом сохранения окружающей среды и ее устойчивого развития является законодательное закрепление основных принципов, механизмов, гарантий, критериев охраны окружающей природной среды, заложенных в Конституции, а также оценки качества окружающей среды. Поэтому экологическое законодательство ориентировано на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы, чтобы активизировать все эти юридические механизмы в интересах сохранения, рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства, сохранения благоприятной окружающей природной среды для настоящего и будущих поколений. Законодательство в области охраны окружающей природной среды Российской Федерации разрабатывается уже на протяжении десятков лет.
Приданию законотворческой работе в сфере экологии упорядоченности и системности должно способствовать создание Экологической доктрины Российской Федерации. Решение о ее разработке было принято на экологическом форуме, который состоялся в доме ученых в Москве в начале года. Уже создана концепция такого документа. Ее авторами являются академики РАН Лаверов Н.П., Израэль Ю.А., Исаев А.С., Павлов Д.С., Осипов В.И.
В первом разделе дается определение доктрины, и излагаются ее правовые основы, в числе которых Конституция Российской Федерации, законы РФ в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, другие федеральные законы, регламентирующие природопользование, а также международные договоры и обязательства РФ в области охраны природы и использования природных ресурсов.
Экологическая доктрина учитывает решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994г. № 236), основные установки, содержащиеся в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440).
Подробнее следует остановиться на вопросе о правовых основах.
Во-первых, о международных конвенциях. За истекшие годы ратифицированы Конвенция ООН об изменении климата (04.11.94г.); Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (25.11.94г.); Конвенция о биологическом разнообразии (17.02.95г.). Недавно удалось достичь взаимопонимания по конвенции по опустыниванию, принято положение V, которое тормозило ратификацию Россией этой конвенции.
Особую тревогу, в связи с изменившейся позицией США, вызывает реализация Рамочной Конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола.
Во-вторых, о нашем внутреннем законодательстве. С 1993 года, с принятием новой Конституции и выборов Государственной Думы Российской Федерации, в развитии федерального законодательства в данной области общественных отношений огромную роль имеет законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации. С 1993 года образован и действует Комитет Государственной Думы по экологии, задачей которого является развитие и совершенствование законодательства в области охраны окружающей природной среды Российской Федерации.
К особо важным из федеральных законов, принятых за последние годы относятся федеральные законы “Об особо охраняемых природных территориях”, “Об экологической экспертизе”, “О радиационной безопасности населения”, “О геодезии и картографии”(1995г.), “О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами” ( 1997г.), “О гидрометеорологической службе”, “Об отходах производства и потребления”( 1998г.), “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” и Федеральный закон “Об охране атмосферного воздуха (1999г.).
За последнее время в развитие основных Конституционных принципов в области охраны окружающей природной среды не только приняты крупные основополагающие законы, но и многие законопроекты в настоящее время проходят различные стадии законодательного процесса в Государственной Думе.
Однако многие вопросы, необходимые для решения экологических проблем, так и остались не решенными и составляют существенные пробелы в экологическом праве. Так, до настоящего времени не внесены соответствующие изменения и дополнения в Закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды” - основополагающий закон, который должен отвечать как современным требованиям, так и перспективным задачам охраны окружающей природной среды, обеспечивать право граждан на благоприятную среду и переход России к устойчивому развитию.
На данный момент законопроект “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды” принят Государственной Думой в первом чтении. В нем максимально сохранена концепция действующего закона, но при этом он приведен в соответствие с действующим законодательством.
Стоит особо отметить крайнюю актуальность и необходимость доработки и приведения в соответствие с действующим законодательством раздела об экономическом механизме охраны окружающей природной среды. Новая редакция закона направлена на обеспечение механизма, реализующего принцип “загрязнитель платит”, и в то же время призван дать возможность загрязнителю обеспечить привлечение необходимых средств на строительство очистных сооружений, внедрение безотходных технологий и обеспечение иных мероприятий, необходимых для охраны окружающей природной среды.
Доработанный законопроект фактически является “генеральной подготовкой” к написанию Экологического кодекса Российской Федерации. Экологический Кодекс, как и любой кодекс, представляющий из себя кодификацию всего законодательства в области охраны окружающей природной среды и природопользования, смог бы урегулировать не только природоохранные проблемы, но и дал бы возможность скорректировать все законы, касающиеся природопользования. Эта задача на перспективу, к которой надо стремиться. Однако на данном этапе необходимо скорейшим образом принять закон “ О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “Об охране окружающей природной Среды”.
Ведется серьезная работа также по следующим направлениям:
1. Закон “О питьевой воде”;
2. Радиационно-ядерный блок законов:
– три атомных законопроекта;
– закон “О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда”;
3. Закон “Об обеспечении экологической безопасности автотранспорта”;
4. Закон “О государственном регулировании использования нефтяного (попутного) газа” и другие (всего около 30).
Вызывает озабоченность позиция Правительства: среди указанных законопроектов нет ни одного, внесенного Правительством.
Для нас - парламентариев - этот раздел доктрины особенно важен.
Большинство экологических проблем, с которыми мы сегодня столкнулись, имеют глубокие корни и достались “в наследство” с советских времен. Радикальные рыночные реформы и череда экономических кризисов привели к обострению проблем в сфере экологии, разбалансированию процессов управления и контроля, способствовали противопоставлению экологических интересов экономическим. Результат - повсеместное ухудшение качества окружающей среды, деградация возобновимых и сокращение невозобновимых природных ресурсов, рост числа экологически обусловленных заболеваний и реальная угроза генофонду населения страны. Нельзя забывать и о значительной инерционности экологических процессов. За наше бездействие сегодня будут расплачиваться наши дети и внуки.
Экологическая безопасность - важная составляющая национальной безопасности России. Обеспечение экологической безопасности и реализация конституционного права граждан РФ на здоровую окружающую среду – вот те основные задачи, которые должны быть решены в процессе формирования российского экологического законодательства.
В этой связи хочу остановиться на следующих проблемах, которые представляются мне наиболее важными и актуальными.
Ликвидация химического оружия. Правовая база создана: принят Федеральный закон “Об уничтожении химического оружия”, Россия стала участницей соответствующей Конвенции.
Учитывая, что при перевозке химического оружия могут возникнуть аварийные ситуации, объекты по уничтожению химического оружия предполагается размещать рядом с объектами их хранения.
Однако тут есть проблема. Так, в поселке Леонидовка Пензенской области хранится около 20 % общего объема запасов химического оружия страны. Размещение здесь объекта по уничтожению химического оружия затруднено, так как в районе поселка Леонидовка сложилась кризисная экологическая ситуация в связи с прошлым опытом уничтожения химического оружия первого поколения, когда в конце пятидесятых годов.
Таким образом, получается, что химическое оружие уничтожать надо, а завод в Леонидовке строить нельзя. К тому же, если, не дай Бог, что случится, то всему бассейну Волги угрожает участь похуже Чернобыля. Эта проблема, на наш взгляд, очень важна и ее надо решать.
Еще одна очень важная проблема - это катастрофический, более 60-процентный уровень износа основных фондов промышленных предприятий - основная причина возникновения техногенных аварий. Причем, многие опасные производственные объекты расположены в бассейнах больших рек, таких как Амур, Ангара, Волга, Енисей, Колыма, Обь, Ока, Селенга. В особенности, это касается предприятий золотодобывающей промышленности. То, что случилось в Румынии, когда в бассейн Дуная произошел выброс цианидов, должно нас насторожить и очень серьезно озаботить. Сейчас на золотодобывающих предприятиях России также скопились огромные запасы цианидов, а состояние их хранилищ оставляет желать лучшего.
Еще об одной из самых жизненно важных проблем. О питьевой воде. Чистая вода нужна всем людям, ведь 80 процентов болезней человека тем или иным образом связаны с ухудшением качества питьевой воды. Нужен Федеральный закон “О питьевой воде и питьевом водоснабжении”, который установит жесткие требования к охране источников питьевого водоснабжения, создаст правовые механизмы рационального использования питьевой воды, установит государственные гарантии питьевого водоснабжения в Российской Федерации, обязательность контроля качества воды на кране потребителя и информирования граждан о качестве потребляемой ими питьевой воды. Закон, в первую очередь, защитит конституционные интересы всех граждан России, поэтому, я думаю, о качестве и безопасности питьевой воды надо вести отдельный разговор.