Мировой практике известны, хоть и крайне редко встречающиеся, исключения из общепринятого правила политической неответственности главы государства. По крайней мере, в отношении двух президентов – австрийского и словацкого – законодательством этих стран предусмотрена такая форма их политической ответственности, как отзыв, причем пример этих двух стран демонстрирует и два различных механизма досрочного отстранения главы государства от должности по политическим мотивам – народным голосованием (референдумом) и парламентом.
Инициатором вопроса о досрочном смещении с должности президента Австрийской Республики выступает нижняя палата парламента – Национальный совет, который большинством в две трети голосов депутатов принимает решение о созыве Федерального собрания (совмест-ного заседания палат) для объявления народного голосования по отзыву президента (решение Национального совета является основанием для приостановления исполнения президентом его обязанностей). Окончательное решение по президенту принимается на референдуме. Если в результате народного голосования предложение о смещении Федерального президента с должности будет отклонено, президент будет считаться переизбранным на новый срок, а Национальный совет – распущенным.
В Словакии вся процедура отзыва президента проходит в парламенте – предложение об отзыве вносится абсолютным большинством голосов всех депутатов, а окончательное решение по отзыву принимается большинством в 3/5.
Поводом для возбуждения вопроса о политической ответственности президента может служить его деятельность, которая, с точки зрения депутатов, направлена на устранение демократического конституционного строя, на ограничение суверенитета или против территориальной целостности страны и т.п. (следует, однако, еще раз оговориться – действия президента в данном случае не связаны с нарушением конкретных норм конституции и других законов).
Едва ли можно однозначно, негативно или позитивно, оценивать институт отзыва президента как формы его политической ответственности. С одной стороны, он дает возможность народу непосредственно или через своих представителей в парламенте избавляться от правителей, в силу некомпетентности или безответственности проводящих противоречащую интересам народа политику. С другой стороны, президент постоянно находится в состоянии угрозы политического шантажа отзывом, а потому не может свободно, без оглядки на парламент, осуществлять свои полномочия, предпочтет не прибегать даже к необходимым для страны, но не популярным в парламентских кругах мерам. Политическая неответственность, как проявление иммунитета высшего должностного лица государства, служит определенной гарантией его независимости в осуществлении принадлежащих ему полномочий, защитой от давления со стороны любых политических сил.
Однако, как ранее уже отмечалось, неответственность президента как главы государства, в отличие от монарха, не безгранична и не имеет ничего общего с неприкосновенностью. Президенту простительны политические ошибки, но не прощаются противоправные деяния - политическая неответственность не исключает возможности привлечения его к юридической ответственности за конкретные правонарушения. Институт привлечения президента к ответственности, именуемый чаще всего "импичмент", получил широкое распространение в мире.
Основания и порядок привлечения президента к ответственности предусмотрены конституциями и действующим законодательством конкретной страны и отличаются своеобразием, однако, несмотря на имеющиеся различия, в них выдержан единый концептуальный подход - президент, в силу особого должностного положения, не может привлекаться к ответственности на общих с иными гражданами основаниях. В связи с этим, подразделение ответственности президента на политическую и юридическую представляется в значительной степени условным – и основания, и процедура, и последствия привлечения главы государства к ответственности за совершенные правонарушения имеют главным образом политическую, а не юридическую окраску.
I. Прежде всего, следует иметь в виду, что круг правонарушений, за совершение которых возможно привлечь президента к ответственности, крайне узок и ограничивается, как правило, особо тяжкими преступлениями:
А) одно из наиболее распространенных оснований привлечения президента к ответственности – государственная измена (Италия, США, Мексика); более того, для многих стран это является и единственным основанием (Чехия, Франция, Словакия и др.). Так, конституция Франции, провозглашая принцип политической неответственности президента, устанавливает единственное исключение: "Президент Республики не несет ответственности за акты, совершенные при исполнении его обязанностей, кроме случая государственной измены" (ст.68).
Несмотря на то, что понятие "государст-венная измена" в каждой стране имеет строго определенное, конкретное содержание, предусматривающее уголовное наказание виновного в ее совершении лица, в отношении президентов нередко действует несколько иная, более расплывчатая интерпретация, предполагающая скорее политико-правовую, нежели чисто уголовно-правовую ответственность президента за государственную измену.
Так, в отношении действий президента Франции органы, решающие вопрос об его ответственности, не обязаны придерживаться определения состава данного преступления, содержащегося в уголовном законодательстве, и предусмотренных им мер наказания (из ч. 2 ст. 68 Конституции Франции следует, что соответствующий судебный орган связан определением преступлений и проступков, также как мерой наказания, содержащимся в уголовных законах, только в отношении деяний членов правительства, но не президента). Но какие именно действия президента можно квалифицировать как государственную измену, точно не определено, действующая конституция не содержит на этот счет никаких пояснений. Если же обратиться к тексту предыдущей Конституции Франции 1848 года, то она содержала вполне четкое определение: президент совершит государственную измену, если распустит Национальное собрание, отсрочит его заседание или создаст препятствие к его деятельности.
Иными словами, государственную измену как основание привлечения президента Франции к ответственности следует рассматривать именно в широком политическом, а не уголовно-правовом аспекте, как совершение действий, противоречащих высшим интересам страны (в том числе, вероятно, и роспуск нижней палаты парламента без достаточных на то оснований). Во всяком случае, отсутствие четких законодательных формулировок оставляет парламенту возможность давать именно политическую оценку действиям президента. Отсутствие практики привлечения президентов Франции к импичменту, пожалуй, является одной из причин неопределенности этого института и разнообразию его интерпретаций.
В отличие от Франции, в США признаки состава такого преступления, как государственная измена, являющегося одним из оснований привлечения президента к импичменту, даются непосредственно в тексте Конституции (единствен-ное преступление, признаки состава которого сформулированы на конституционном уровне). Однако перечень деяний, составляющих государственную измену, очень узок и не подлежит расширительному толкованию. В соответствии с р.3 ст.3 Конституции, "государственной изменой Соединенным Штатам считается только ведение войны против них или присоединение к их врагам, оказание врагам помощи и поддержки" (шпионаж в пользу иностранного государства является самостоятельным преступлением и не образует состава государственной измены).
"Ведение войны" должно выражаться в конкретных активных действиях (как на территории страны, так и за ее пределами), направленных против безопасности США (организация военизированных формирований с целью ведения вооруженной борьбы с правительством, захват государственно важных и военных объектов, вооруженное сопротивление действиям правительства, и т.п.). Однако еще раз следует подчеркнуть, что расширительное толкование государственной измены не допускается – сговор с целью насильственного свержения правительства еще не является государственной изменой. В соответствии с разъяснениями Верховного Суда США сговор с целью ведения войны и действительное ведение войны представляют собой разные преступления.
"Присоединение к врагам" выражается также в совершении конкретных действий, направленных на оказание врагу помощи или поддержки (путем ведения соответствующей пропаганды, предоставления помещения и транспорта, и т.п.), независимо от того, нанесен ли этими действиями ущерб безопасности США или нет.
Ограничительное описание и толкование государственной измены привели к тому, что в отношении высших гражданских должностных лиц практика возбуждения дел по этому основанию практически отсутствует, а в отношении обычных граждан имеются лишь единичные случаи.
Б) Достаточно распространенным основанием привлечения к ответственности главы государства является умышленное нарушение им (посягательство) конституции страны (ФРГ, Италия, Румыния, и др.). В отношении президента ФРГ это основание расширено – ему может быть предъявлено обвинение в "умышленном нарушении им Основного или другого федерального закона" (ст.61 Основного закона ФРГ), причем вменяться в вину может как действие, так и бездействие президента.
В) Наименее распространенным основанием предъявления президенту обвинения является совершение им иных тяжких преступлений (Мексика, США). Так, в соответствии с р.4 ст.2 Конституции США президент и высшие гражданские должностные лица могут быть отстранены от должности по импичменту за государственную измену, взяточничество либо за другие важные преступления и правонарушения (мисдимино-ры).