Михаил Крейндлин (Гринпис России, Москва), Илья Смелянский (Сибэкоцентр, Новосибирск)
Палы широко применяются в степных регионах для уничтожения на пастбищах прошлогодней сухой травы - ветоши и отчасти подстилки (степного войлока). Пал способен на некоторое время улучшить условия минерального питания растений (так как в почву возвращаются минеральные вещества, бывшие связанными в мертвой растительной массе) и их водный режим (так как почва лучше промачивается, не будучи защищена с поверхности слоем войлока и ветоши). И это, и само кратковременное действие огня стимулирует отрастание молодых побегов дерновинных злаков. В результате, скоту облегчается доступ к наиболее питательным молодым листьям. Кроме того, пал, устраняя ветошь и войлок, способствует возрастанию роли многих видов бобовых и разнотравья в степном травостое, что особенно заметно в первый год после пала. Он также стимулирует развитие и цветение растений многих видов, особенно эфемероидов, некоторые из которых могут вообще проявляться в травостое только после палов. В условиях недостаточного выпаса палы стабилизируют менее засушливые варианты степей, предохраняя их от зарастания кустарниками или даже деревьями (преимущественно в лесостепи).
Но в то же время, в результате палов нередко погибают заросли степных кустарников (особенно уязвимы стланиковые формы можжевельников), что, в свою очередь, может приводить к развитию эрозии на склонах и развеванию песков. В огне и от дыма нередко гибнет большое количество животных (в частности, насекомых и птиц). Палы приводят к уничтожению их гнездовых стаций и самих гнезд, нарушению мест обитания на некоторое время (которое, однако, часто приходится на критический весенний период). Особенно существенный вред животным наносится в случае распространения пала на большую площадь. Помимо этого, в условиях контакта степных пастбищ с лесной или займищной растительностью палы часто переходят в лесные и торфяные пожары, приводят к выгоранию тростниковых крепей на больших территориях, что оборачивается серьезным ущербом окружающей среде.
Вредные последствия палов можно было бы свести к минимуму, если бы они проводились организованно, с учетом интересов всех затрагиваемых сторон, на ограниченных площадях, и распространение огоня находилось бы под постоянным контролем.
Но в действительности даже целенаправленно пущенный пал почти всегда развивается стихийно. Огонь предоставляется самому себе, так что его распространение нередко создает угрозу не только природе, но и посевам, и даже населенным пунктам и жизням людей. А ведь часто степной пал оказывается вообще побочным следствием сжигания соломы в скирдах, откуда огонь перекидывается на стерню или соседние пастбищные угодья.
С точки зрения сохранения природы степей, нерегулируемые палы почти всегда можно рассматривать как скорее вредные, особенно весной и особенно в местах обитания редких и угрожаемых видов птиц, гнездящихся на земле или на низких кустарниках, а также в местах произрастания больших массивов можжевельника казацкого или сходных видов. Совершенно недопустимы бесконтрольные палы в пределах ООПТ.
Землепользователи безответственно относятся к палам на своей территории, либо не считая их чем-то предосудительным, либо воспринимая как неизбежное зло. А между тем, несмотря на широкое распространение, палы полностью запрещены или ограничены целым рядом нормативных правовых актов.
Правовые нормы, ограничивающие проведение палов
В первую очередь, это статья 28 Федерального закона "О животном мире", согласно которой "запрещается выжигание растительности, ... без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира, а также ухудшения среды их обитания".
Аналогичная норма содержится в Требованиях по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.1996 № 997.
В указанных актах предусмотрена обязательность принятия мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира, а также ухудшения среды их обитания. Однако, как говорилось выше, такие меры почти никогда не принимаются (а часто и не могут быть приняты), так что проведение палов прямо нарушает действующее законодательство.
Помимо этого, Правилами пожарной безопасности в лесах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 9.09.1993 № 886, установлено, что предприятиям, организациям, учреждениям, другим юридическим лицам и гражданам "запрещается выжигание травы на лесных полянах, прогалинах, лугах и стерни на полях (в том числе проведение сельскохозяйственных палов) на землях лесного фонда и на земельных участках, непосредственно примыкающих к лесам, а также защитным и озеленительным лесонасаждениям" (пункт 6).
То есть вводится прямой запрет на проведение палов (без каких-либо исключений) на землях лесного фонда (в том числе нелесных землях - полянах, сенокосах, прогалинах) и, что более актуально для нас, на земельных участках, примыкающих к лесам, а также к защитным лесным насаждениям (например лесополосам).
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 42 "Требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения"), "при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Сельскохозяйственные организации, осуществляющие производство, заготовку и переработку сельскохозяйственной продукции, иные сельскохозяйственные организации при осуществлении своей деятельности должны соблюдать требования в области охраны окружающей среды".
В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (ст. 42) собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, "обязаны соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов".
То есть в указанных статьях имеются прямые отсылки к требованиям в области охраны окружающей среды, куда относятся приведенные выше нормативные акты.
Особо строгие ограничения накладываются на природопользование в местах обитания видов животных и растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и Красные книги субъектов РФ. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 60) " ... Запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих растений, животных и других организмов и ухудшающая среду их обитания".
В соответствии с Федеральным законом о животном мире (ст. 24), "действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов животного мира, занесенных в Красные книги, не допускаются. Юридические лица и граждане, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях и акваториях, где обитают животные, занесенные в Красные книги, несут ответственность за сохранение и воспроизводство этих объектов животного мира в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации".
Особо стоит подчеркнуть слово могут, - это означает, что для применения указанного положения не обязательно доказывать, что предполагаемая деятельность фактически нанесет вред птицам, занесенным в Красные книги. Очевидно, что в местах обитания наземно гнездящихся птиц, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и Красные книги субъектов РФ, палы автоматически подпадают под действие приведенных норм.
Уже говорилось, что большинство хозяйствующих субъектов, которые прямо или косвенно виновны в проведении палов, даже не знает, что палы запрещены законом. В этой связи важно проинформировать их об этом до начала сезона палов. Это могут сделать как общественные организации, так и государственные природоохранные органы и органы местного самоуправления, в том числе в форме издания постановления или распоряжений по этому поводу (примерные тексты такого решения органа местного самоуправления и письма с предупреждением о недопустимости палов могут быть высланы редакцией СБ по запросу).
Ответственность, к которой могут быть привлечены виновные в проведении палов
Несмотря на имеющиеся запреты, законодательством прямо не предусмотрена какая-либо ответственность за проведение палов. Тем не менее, лица, совершившие (или допустившие) палы, могут быть привлечены к любой из предусмотренных законодательством видов ответственности (административной, уголовной и/или гражданско-правовой).
Административная ответственность в настоящее время устанавливается Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП) и соответствующими законами субъектов РФ (в них, в принципе, может быть установлена прямая ответственность за проведение палов, хотя такие прецеденты нам неизвестны).
К лицам, совершившим проведение палов, могут быть применены меры административной ответственности, предусмотренные несколькими статьями КоАП.
Статья 8.29. Уничтожение мест обитания животных: Уничтожение (разорение) муравейников, гнезд, нор или других мест обитания животных влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда. Статья может быть применена, если в результате проведения палов уничтожены указанные в ней объекты (в том числе гнезда птиц). Однако этот факт должен быть доказан.