Конституция РФ делит между палатами функцию назначения ряда высших должностных лиц в государстве, устанавливает особые полномочия каждой палаты в определенных областях. Сложившийся за время деятельности Федерального Собрания первого созыва (1994— 1995 гг.) механизм преодоления разногласий между палатами способствовал предотвращению конституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций [90] .
Двухпалатная структура Федерального Собрания эффективно помогает разрешению разногласий между различными социальными группами населения. Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижения компромисса между собой и властью, не прибегая к "улице", т. е. внепарламентской оппозиции. Палаты "снимают" остроту как политических, так и межрегиональных противоречий, содействуя устойчивости государственного корабля. Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно уравновешивающих друг друга и в своей совокупности уравновешивающих исполнительную и судебную власть[91] .
Следует помнить, что Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избирались на два года (1993—1995), что было установлено в Заключительных и переходных положениях Конституции РФ. Автор работы предполагает, что это, по-видимому, было вызвано необходимостью обеспечить плавный переход от старой конституционной системы к новой с тем, чтобы сначала выявить жизнеспособность нового парламента и критерии оценки депутатов.
В декабре 1995 года Совет Федерации уже не избирался, а был сформирован на новой основе (депутаты, как и предусмотрено Конституцией РФ, стали именоваться членами Совета Федерации), а депутаты Государственной Думы были избраны на срок 4 года.
Переход полномочий Совета Федерации первого созыва к Совету Федерации, образованному в соответствии с Федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 5 декабря 1995 г., был отрегулирован специальным Постановлением Совета Федерации от 9 декабря 1995 г., т. е. Советом Федерации еще первого созыва. Было признано, что полномочия Совета Федерации первого созыва прекращаются после истечения срока, на который он был избран (т. е. на два года), и с момента начала работы Совета Федерации, сформированного в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. (Совет Федерации начал свою работу в январе 1996 г.).
Соответственно были признаны правомочными решения Совета Федерации первого созыва. По предположению автора данного исследования, в будущем вопроса о переходе полномочий Совета Федерации возникать не будет, поскольку введенный законом принцип его формирования превращает его в постоянно действующий орган, не зависящий от всеобщих выборов.
2. 2. 2. Полномочия Совета Федерации
Совет Федерации — государственный орган всей Федерации. Он призван выражать интересы отдельных местностей, региональные мнения и чаяния. Его решения и другие волеизъявления адресуются не отдельным субъектам РФ, а государству в целом, т. е. всей Российской Федерации[92].
К ведению Совета Федерации относятся утверждение изменения границ между субъектами РФ, утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопросов о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, назначение выборов Президента Российской Федерации; отстранение Президента Российской Федерации от должности, назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации[93] (ст. 102 Конституции РФ).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 101) Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом [94].
Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.
Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации первого созыва, принятым Советом Федерации 2 февраля 1994 года, и Постановлениями Совета Федерации.
Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного, свободного обсуждения и решения вопросов. Основной формой работы Совета Федерации являются его заседания, проводимые открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом Совета Федерации, палата вправе проводить закрытые заседания. Совет Федерации избирает из своего состава тайным голосованием Председателя Совета Федерации и трех его заместителей. Председатель Совета Федерации и его заместители не могут быть представителями одного субъекта Российской Федерации[95].
Председатель Совета Федерации разрабатывает проект повестки дня очередного заседания Совета Федерации; созывает, в том числе по предложению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или по требованию, поддержанному не менее чем одной пятой от общего числа депутатов Совета Федерации, внеочередные заседания палаты; ведет заседания палаты; ведает внутренним распорядком деятельности палаты; направляет для рассмотрения в соответствующие комитеты палаты законы, принятые Государственной Думой, а также законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу; направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральные законы, принятые Государственной Думой после их одобрения Советом Федерации; организует проведение парламентских слушаний; решает вопросы распределения обязанностей между своими заместителями; представляет палату во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, субъектами РФ, общественными объединениями, а также с парламентами зарубежных государств; решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации.
Заместители Председателя замещают Председателя в его отсутствие, выполняют порученные им обязанности, а также выполняют другие
полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты.
Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат послания и обращения Президента Российской Федерации; законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 106, 108); проекты постановлений Совета Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации Конституцией Российской Федерации(ст. 102); предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации; предложения по направлению запросов Совета Федерации в Конституционный Суд[96] .
Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Депутат Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов Российской Федерации, не менее чем за сутки уведомляет об этом председательствующего. Заседания Совета Федерации предусматривают следующие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово по обсуждаемому вопросу, выступления в прениях по содержанию обсуждаемого вопроса, обсуждаемым кандидатурам, при внесении предложений, по мотивам голосования, по порядку ведения заседания, а также справки, информации, заявления, обращения[97] .
Деятельность Совета Федерации обеспечивается его аппаратом. состоящим из аппаратов комитетов, Секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатов заместителей Председателя Совета Федерации, подразделений правового, информационно-технологического и финансово-хозяйственного обеспечения, кадровой службы, секретариата руководителя аппарата и других обеспечивающих служб.
Основными задачами аппарата Совета Федерации являются документальное, организационное и правовое обеспечение деятельности Совета Федерации и его органов; обеспечение коллегиальной выработки решений и проведение согласительных процедур; формирование и обеспечение единой системы документооборота; информационное и организационно-техническое обеспечение; координация работы подразделений аппарата Совета Федерации, обеспечивающих работу этой палаты[98].
Общие виды информационного, правового, экспертного, организационного и иного обеспечения Совета Федерации осуществляются государственными учреждениями и предприятиями, составляющими систему государственных учреждений и предприятий, обеспечивающих деятельность Федерального Собрания Российской Федерации. К ним относятся Парламентская библиотека, Парламентский центр. Приемная Федерального Собрания Российской Федерации, Издательство Федерального Собрания и другие государственные учреждения и предприятия [99] .
Трехлетний опыт существования Совета Федерации Федеративного Собрания сначала как избранного, а затем как сформированного на основе представительства от Совета Федерации показывает необходимость трех коренных изменений в его деятельности.
Во-первых, должно резко возрасти влияние верхней палаты парламента на законотворческий процесс. Сейчас Совет Федерации выступает в роли статиста, одобряя или отклоняя подготовленные Думой законы. Необходимо изменить процедуру подготовки и утверждения законопроектов. После внесения в Федеральное Собрание разработанного правительством законопроекта первым его должен рассматривать Совет Федерации, а не Государственная Дума. Важная задача верхней палаты вообще состоит в том, чтобы рассматривать и обсуждать правильные законопроекты. Собранный богатый опыт и те выводы, к которым приходят субъекты Федерации в процессе выполнения ими законов, должны поступать через "первый канал" в федеральное законодательство. Это должна быть важнейшая контрольная функция Совета Федерации в структуре Федерации. Проект закона, позиция Совета Федерации и контраргументы правительства передаются затем в Государственную Думу на рассмотрение.