Закрепляя полномочия по установлению общих принципов организации системы органов местного самоуправления как предмет совместной компетенции, Конституция РФ тем самым предполагает возможность определенной корректировки федеральной модели систематизации органов местного самоуправления на уровне субъектов Федерации. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ, вопросы местного самоуправления в силу пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ относятся именно к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Российской Федерации (осуществляемой на основании ст. 71 и 76 (ч. 1) Конституции), ни в исключительной компетенции ее субъектов (реализуемой в соответствии со ст. 73 и 76 (ч. 4 и 6) Конституции). Это позволяет субъектам Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной сфере, если этому не препятствуют Конституция и федеральные законы .
Следовательно, Конституция РФ потенциально допускает установление в соответствии с нормами федерального права несовпадающих систем органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Однако при реализации конституционных полномочий субъекты Федерации не вправе изменять положения федеральных законов или создавать препятствия для их выполнения, в том числе путем дезориентации муниципальных органов и местных сообществ. Поэтому, например, вполне обосновано решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 19 мая 2006 года, которым было признано противоречащим федеральному законодательству отсутствие в нормах Закона Республики Саха (Якутия) «О Суктуле юкагирского народа», касающихся «структуры» (по существу, системы) органов Суктула (сельское поселение в местностях компактного проживания исчезающего этноса юкагиров), указания на вхождение в ее состав местной администрации[10].
В соответствии с общими принципами организации системы органов местного самоуправления на основании статей 12 и 130 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе через выборные и другие органы местного самоуправления, местными сообществами устанавливаются системы органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, которые в силу верховенства Конституции РФ и федеральных законов должны включать в себя в полном объеме все организационные формы, виды и типы муниципально властных отношений, предусмотренные на вышестоящих уровнях национальной правовой системы.
В то же время муниципалитеты вправе, действуя в пределах федеральных и региональных правовых норм, уточнять и детализировать правовое регулирование системы своих органов, предусматривать дополнительные виды и связи органов местного самоуправления муниципального образования. В частности, уставом муници-пального образования может быть предусмотрено создание иных, помимо упомянутых в Законе № 131-ФЗ, представительных органов местного самоуправления. В качестве примера здесь можно сослаться на Устав го-рода Ставрополя, согласно которому на муниципальных выборах избирается, кроме прочих, вице-мэр города .
Вместе с тем допустимо создание совещательных органов местного самоуправления, управлений, комитетов, отделов и т. п., как самостоятельных муниципальных органов. Такая практика существует на местах, однако она нередко получает свое оформление через определение структуры, а не системы органов местного самоуправления муниципальных образований, то есть посредством закрепления фактического состава и полномочий соответствующих муниципальных органов без определения правового статуса их видов в системе муниципальной власти. Так, например, Устав города Новочебоксарска Чувашской Республики включает в «структуру» органов местного самоуправления города, в том числе, Управление имущественных и земельных отношений и финансовое управление администрации города (пп. «а» и «б» п. 5 ст. 21) . При этом правовой статус управления администрации как органа местного самоуправления не раскрывается. Аналогичным образом в Уставе Тарногского муниципального района Вологодской области к структуре органов местного самоуправления отнесены, кроме прочих, финансовое управление, управление образования, управление сельского хозяйства и продовольствия, комитет по управлению имуществом, отдел культуры, а также отдел по делам молодежи, туризма, физкультуры и спорта (ч. 1 ст. 18), при том что юридические характеристики, цели, задачи, функции управления, комитета, отдела как звеньев в механизме муниципальной власти не определены .
Рассматривая конституционные нормы об определении структуры органов местного самоуправления, необходимо иметь в виду, что, закрепляя право населения самостоятельно решать вопрос о конкретном составе муниципальной власти на данной территории, они одновременно предполагают обязанность населения – самостоятельно или препоручив это уставом муниципального образования представительному органу – установить структуру органов местного самоуправления. Равным образом, это, очевидно, относится и к установлению системы органов местного самоуправления муниципального образования, что также является и правом, и обязанностью местного сообщества, однако, как уже отмечалось, выходит за пределы предмета регулирования норм второго предложения части 1 статьи 131 Конституции РФ[11].
Дело в том, что в рамках действующей Конституции РФ, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П, муниципальное образование, так же как и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Следовательно, население не вправе отказаться от осуществления местного самоуправления, в том числе путем неопределения публично-властного механизма его реализации. В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании; при этом действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления . Это не нарушает прав ни органов государственной власти субъектов Федерации, ни муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание системы местного самоуправления в определенные рамки по времени.
Вместе с тем вопрос о структуре органов местного самоуправления муниципального образования должен решаться именно на муниципальном уровне. В отличие от определения системных характеристик муниципальной власти, органы государственной власти не могут ее структурировать: устанавливать количественный состав органов местного самоуправления, образовывать какие-либо органы в структуре органов местного самоуправления , воздействовать на структуру органов местного самоуправления путем закрепления нормативов функциональной нагрузки и т. д.
Таким образом, конституционное регулирование системы и структуры органов местного самоуправления с учетом выявленного смысла этих понятий предполагает возможность выделения системы и соответствующей ей структуры органов местного самоуправления на уровне: а) Российской Федерации в целом, где определяется общефедеральный стандарт систематизации муниципальной власти и может быть зафиксирован (в учетном, а не нормативном смысле) совокупный перечень всех органов местного самоуправления, действующих в конкретный момент на территории Российской Федерации; б) субъектов Российской Федерации, которые в пределах своих полномочий в соответствии с федеральным законодательством вправе корректировать системные характеристики организационных основ местного самоуправления, при том что на данном территориальном уровне также можно запечатлеть конкретно-временную структуру системы органов местного самоуправления; в) муниципальных образований, устанавливающих конкретный механизм муниципальной власти на данной территории.
Классическая модель, используемая в теории управления, включает несколько элементов. Главным из них является субъект управления, имеющий цель, волю к достижению этой дели и ресурсы другой ключевой элемент это объект управления, воздействие на которого позволяет субъекту достигнуть своей цели. Актом управления выступает управленческое воздействие субъекта на объект. Последним элементом в процессе у правления является результат. Его главным свойством является соответствие цели, поставленной субъектом. Для эффективного управления субъект должен иметь вспомогательный элемент - обратную связь, которая позволяет сравнивать результат с целью и вносить поправки в управляющие воздействия по мере приближения ил и удаления результата от цели.
Цикл управления сводится к стандартному набору действий субъекта: а) формирование цели; б) формирование критериев (показателей) достижения цели; в) выбор управленческого воздействия; г) осуществление управляющего воз действия; л) определение показателей изменения объекта; е) сопоставление полученного результата (показателей) с целью. Далее, если цель достигнута, управляющее воздействие прекращается. Если цель близка, управляющее воздействие корректируется и повторяется. Если цель по-прежнему далека и недостижима при существующих ресурсах, субъект корректирует цель управления, и цикл повторяется.