В целях правового обеспечения рационального использования минеральных ресурсов углеводородного сырья путем повышения методов увеличения нефтеконденсата и газоотдачи, воспроизводства минерально-сырьевой базы и формирования на этой основе устойчивого топливного баланса страны Комитет СФ по природным ресурсам и охране окружающей среды и Комиссия СФ по естественным монополиям подготовили ряд рекомендаций для Правительства России и Федерального Собрания РФ.
В числе основных предложений – разработка совместно с представителями субъектов РФ, на территории которых осуществляется разведка и добыча ресурсов углеводородного сырья, и внесение в Государственную Думу проектов федеральных законов о внесении изменений в Закон РФ "О недрах" и другие федеральные законы. Эти изменения должны будут предусматривать ответственность органов государственной власти за состояние и развитие минерально-сырьевой базы в целях безусловного обеспечения топливного баланса страны. Также в проектах федеральных законов необходимо будет предусмотреть оптимальное распределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Федерации в сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования минеральных ресурсов.
Для стимулирования применения методов повышения нефте-, конденсато- и газоотдачи рекомендовано предусмотреть налоговые льготы, а также дифференцировать ставки налога на добычу полезных ископаемых в зависимости от стадии освоения месторождения, природного качества минерального сырья, горно-геологических и экономико-географических условий разработки.
Кроме того, предложено ускорить разработку и реализацию программы перехода на единую государственную классификацию запасов и ресурсов углеводородов России, принятую с учетом действующей Международной рамочной классификации ООН энергетических и минеральных ресурсов.
По мнению комитета и комиссии Совета Федерации, проекты федеральных законов, предусматривающие совершенствование законодательства о рациональном использовании недр, необходимо рассматривать в качестве приоритетных.
Эти рекомендации были выработаны после подведения в январе Комитетом СФ по природным ресурсам и охране окружающей среды и Комиссией СФ по естественным монополиям выездного заседания "Правовое обеспечение повышения нефтеотдачи и воспроизводства минерально-сырьевой базы" в Ханты-Мансийске.
Участники этого заседания выразили обеспокоенность тем, что в течение последних 15 лет прирост извлекаемых запасов нефти за счет геолого-разведочных работ существенно отстает от ее добычи и списания запасов. Вследствие этого потери извлекаемых запасов уже превысили 4 млрд. тонн, что означает потерю потенциала добычи нефти в объеме 200–240 млн. тонн в год. Кроме того, темпы сокращения запасов во времени возрастают в связи с тем, что объем геолого-разведочных работ недостаточен, чтобы обеспечить прирост запасов для компенсации добычи. Несмотря на это, годовые объемы добычи нефти в последние семь лет увеличились более чем в 1,5 раза (на 180 млн. тонн).
Обращено внимание на то, что именно величина проектной нефтеотдачи характеризует эффективность применяемых способов разработки месторождений и потому является основным показателем рационального использования сырьевой базы нефтедобычи. В последние же 10 лет средняя проектная нефтеотдача вводимых в разработку месторождений не превышала 30 процентов, что является одним из самых низких показателей в мире. В недрах остается более 70 процентов запасов.
В первую очередь такая ситуация стала возможной из-за того, что в федеральном законодательстве практически не отражены требования к рациональному и полному использованию ресурсов нефти и газа, учету и объективной оценке их запасов, реального потенциала извлечения с применением достижений научно-технического прогресса.
По мнению сенаторов, главной причиной снижения нефтеотдачи является именно отсутствие действенной государственной системы управления рациональной разработкой нефтяных месторождений. Такая система будет способна эффективно противостоять ухудшению структуры запасов за счет применения и развития современных методов увеличения нефтеотдачи (тепловых, газовых, химических, микробиологических) на основе гармонизации экономических интересов государства – хозяина недр и недропользователей, что подтверждается мировым и отечественным опытом. Кроме того, в законодательстве и других нормативно-правовых актах отсутствуют экономические и правовые стимулы, необходимые для кратного увеличения инвестиций в геологическое изучение недр.
Принятые в странах Содружества национальные кодексы о недрах определяют основные требования по рациональному использованию и охране недр:
- соблюдение установленного законодательством страны порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;
- полное и комплексное геологическое изучение недр, обеспечивающее достоверную оценку запасов полезных ископаемых;
- недопущение порчи разрабатываемых и перспективных месторождений полезных ископаемых в результате пользования недрами, а также запасов этих ископаемых, консервируемых в недрах;
- обеспечение наиболее полного извлечения из запасов минеральных ресурсов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;
- рациональное использование вскрышных пород;
- охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других бедствий, снижающих качество и промышленную ценность полезных ископаемых.
Охрана недр и рациональное использование минеральных ресурсов непосредственно связаны с перспективами развития добывающих отраслей, геологоразведочных работ, проведением природоохранных мероприятий в целом по стране. Производственные программы (бизнес-планы) предприятий добывающей промышленности и геологоразведочных работ, с одной стороны, и планы охраны окружающей среды – с другой, должны разрабатываться в едином блоке. Однако добыче и потреблению минеральных ресурсов предшествуют геологоразведочные работы. Именно на стадии поиска и разведки полезных ископаемых выявляются наиболее рациональные пути их использования.
Проведение единой, согласованной межгосударственной стратегии развития минерально-сырьевой базы позволит странам СНГ решить многие проблемы и в сфере охраны недр, рационального использования минеральных ресурсов. С этой целью в 1997 г. были подписаны Горная хартия СНГ и Соглашение о сотрудничестве в области изучения, разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов. Это соглашение дало возможность создать правовую базу взаимодействия в новых экономических условиях. Оно предусматривает:
- поэтапное сближение и гармонизацию законодательных и иных национальных нормативно-правовых актов;
- совершенствование правовой базы хозяйственного сотрудничества;
-геологическое изучение недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы;
- рост эффективности производства, транспортировки и использования полезных ископаемых и продуктов их переработки при условии одновременного повышения уровня безопасности и сведения к минимуму проблем загрязнения окружающей среды;
- разработку новых механизмов эффективного сотрудничества органов государственной власти и управления, а также субъектов хозяйственной деятельности.
Функционирование минерально-сырьевой базы сопряжено с рядом особенностей, которые требуют разработки специфических подходов и решений. К их числу относятся: невозобновляемость извлекаемых минерально-сырьевых ресурсов, безвозвратность допущенных эксплуатационных потерь при добыче; непрерывное выбытие производственных мощностей по добыче и необходимость постоянного инвестирования капитала в их воспроизводство; особо сложные и опасные условия труда при подземной добыче полезных ископаемых и использовании иных ресурсов недр; негативное воздействие горного производства на окружающую среду. Для координации взаимодействия государств СНГ был создан Межправительственный совет по разведке, использованию и охране недр (1997). Совет определяет приоритетные направления сотрудничества, координацию и проведение согласованной политики государств, включая: