По источнику финансирования органы управления можно сгруппировать следующим образом: бюджетные, не связанные с производственной деятельностью, обращением материальных ценностей и финансируемые из республиканского бюджета и местных бюджетов; осуществляющие хозяйственную, коммерческую и иную деятельность, связанную с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг, и получающие прибыль.
Далее рассмотрим такой субъект административного права как государственные служащие.
По своей социальной сущности государственная служба и государственный аппарат - органически взаимосвязанные понятия, поскольку практически компетенция органа управления реализуется в действиях его работников.
Эффективность деятельности государственного органа зависит не только от его организации (например, внутренней структуры, штатов, связи с другими органами, компетенции), но и от его личного состава, т.е. работающих в нем людей (от служебного аппарата).
Сотрудники, работающие, в частности, в органах государственного управления, выступают в роли субъектов административного права наряду с самими органами, одной из сторон административно-правового отношения - государственными служащими, а выполняемая ими работа есть государственная служба.
Под государственной службой в широком смысле понимается трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных функций в государственных органах или организациях. В узком смысле под государственной службой понимается выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти (в государственном аппарате), т.е. как деятельность только служебного аппарата государственных органов. В таком понимании государственная служба есть деятельность административно-управленческого персонала.
В структуре государственной службы четко различают две группы отношений: во-первых, организация государственной службы, ее подготовка и, во-вторых, служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми служащими вместе своих служебных полномочий. Следовательно, государственная служба органически связана с государством, его ролью и местом в жизни общества.
Практически сами задачи и функции государства становятся при их реализации задачами и функциями государственных служащих. К государственным служащим относятся только лица, занимающие должности в государственных организациях.
Государственная служба осуществляется на профессиональной основе, что обусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления деятельности государственных организаций.
Государственная служба выступает в качестве связующего звена между государством и гражданином. Среди основных задач государственной службы центральное место отводится защите прав и свобод человека и гражданина, созданию необходимых условий для развития личности, укреплению основ гражданского общества. Служба призвана выполнять роль действенного средства упорядочения деятельности государственного аппарата.
Таким образом, под государственной службой понимается профессиональная деятельность граждан, выполняемая в государственных органах, учреждениях, организациях, направленная на осуществление задач и функций государства и отличающаяся по содержанию от труда рабочих.
Такой подход основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей и осуществление административно-обслуживающих функций.
В процессе государственной службы реализуются задачи и функции государственных органов. Этот вид социальной деятельности носит государственно-властный характер и осуществляется гражданами, которые именуются государственными служащими, т.е. лицами, занимающими в установленном порядке ту или иную должность в государственном органе, организации.
Под должностью понимается комплекс обязанностей и прав, а также ответственность, определяющие содержание деятельности служащего, его место и роль в системе государственных структур. Лицо, занимающее должность, за вознаграждения осуществляет разнообразные должностные функции: управленческие (руководитель органа, учреждения и др.), правоохранительные (сотрудник милиции и др.), социально-культурные (учитель, врач и др.), обслуживающие (делопроизводитель, секретарь и др.) и т.п.
Государственная служба опосредуется правом. Она является сложным правовым институтом, отдельные стороны которого регулируются правовыми нормами различных отраслей права (конституционного, гражданского, трудового, финансового и др.). Например, нормами трудового права регулируются правила для всех категорий служащих: а) о дисциплинарной ответственности; б) о продолжительности рабочего времени; в) о продолжительности отпусков и т.д.; г) финансовые нормы, устанавливающие должностные оклады, начисление и порядок взимания налогов и др.
Административно-правовые нормы, регулирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права. Административное право обслуживает главным образом исполнительную власть. Как административный институт государственная служба представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих порядок возникновения и прекращения государственно-служебных отношений, права и обязанности, правовое положение государственных служащих, условия и порядок прохождения ими государственной службы, виды их поощрения и ответственности.
Государство, организуя и формируя свою государственную службу, использует в этих целях прежде всего закон, право.
В Республике Беларусь отсутствует правовой акт, который бы регулировал весь комплекс основных вопросов государственной службы. Она осуществляется в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными правовыми актами. К ним относятся Трудовой кодекс Республики Беларусь, Закон Республики от 23 ноября 1993 г. «Об основах службы в государственном аппарате». Однако в ст. 9 этого Закона установлено, что данный Закон не распространяется на служащих, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование государственного аппарата. Следовательно, закон ориентирует на принятие значительного числа законов как общего, так и отраслевого характера.
Понятие государственного служащего связано с понятием государственной службы, следует из него. В нормативных актах и литературе отражены различные представления о понятии служащего, что связано с разнообразием социальных функций, выполняемых служащим, и объективно исключает возможность использования одного критерия для определения данного понятия. Общеизвестно определение, согласно которому служащими признаются работники нефизического и умственного труда, получающие заработную плату.
По общему правилу результатом труда служащего не является создание материальных ценностей в виде общественных продуктов, выполнения услуг материального характера.
Однако на современном этапе в условиях быстрого развития науки, техники и внедрения их в производство трудно руководствоваться данным критерием.
Государственные служащие в процессе своего труда не создают материальных ценностей, но обеспечивают их создание путем:
а) руководства производственными процессами и производителями материальных ценностей;
б) контроля за этими процессами;
в) определения основных направлений развития науки и техники;
г) осуществления организационных и материально-технических операций;
д) подготовки и переподготовка кадров.
Труд служащего связан с организацией работы различных органов или организаций либо с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению. Служащие обладают особым предметом труда - информацией, которая в то же время выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых).
Действия государственного служащего не только в отношениях по поводу его труда, но и в самом процессе труда вызывают определенные правовые последствия либо создают необходимые условия для их возникновения. Следовательно, ошибочно мнение, что служащий в отличие от производственного персонала не участвует в создании материальных ценностей, что его труд непроизводителен. Напротив, многие категории служащих стоят у истоков научно-технического прогресса во всех сферах экономики и оказывают влияние на ее функционирование и развитие.
В основе разграничения рабочих и служащих по материальному содержанию их деятельности могут лежать объекты непосредственного воздействия в процессе труда тех и других.
Непосредственным объектом воздействия в процессе труда рабочих и колхозников являются объекты природы, а государственных служащих - поведение людей. Таким образом, в основе отграничения служащих от иных категорий работников лежат следующие критерии:
а) правовые последствия трудовой деятельности людей;
б) различные объекты непосредственного действия в процессе труда.
Различия в труде государственных служащих и рабочих имеются и в области организации и регулирования труда. Термин «государственный служащий» применяется в широком и узком смысле. В широком смысле государственным служащим является лицо, занимающее в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственном органе или организации.
В узком смысле под государственным служащим понимается гражданин Республики Беларусь, занимающий в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственном органе.
В квалификационные требования к служащим, занимающим государственные должности, включаются требования к уровню профессионального образования с учетом группы специализации государственных должностей; стажу и опыту работы по специальности; уровню знаний законодательства применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.