Собственно культурный ландшафт может существовать только в социально-экономическом контексте, поэтому необходимы кропотливая работа со всеми юридическими и физическими лицами в его границах и активный поиск среди них реальных партнеров, понимающих свою ответственность за судьбу национального наследия.
По аналогии с существующими процедурами охраны памятников истории и культуры для культурных ландшафтов необходимо предусматривать составление их кадастра (или паспортизацию), определение и утверждение режимов использования (аналогично определению режимов при выделении зон охраны памятников), оформление правоотношений с основными пользователями и собственниками в границах ландшафтного комплекса.
Включение живой традиционной культуры в систему объектов (ресурсов) культурного наследия требует принципиального изменения отношения национального парка как учреждения к местному населению. Эти отношения должны быть основаны на сотрудничестве и взаимопомощи, особенно с теми этнокультурными группами, которые хранят культурные традиции и являются носителями исторической памяти. Культурное наследие, заключенное в живой культуре, рассматривается преимущественно как объект исследования и изучения, но не как объект сохранения и возрождения. В этом деле национальные парки могут сыграть важную роль, включив в систему объектов управления действительно целостные территориальные комплексы с их природой, населением, формами культурной жизни и культурным ландшафтом.
Методические подходы к сохранению традиционной живой (в особенности реликтовой) культуры практически не разработаны, нет общепринятых типологий и классификаций этой группы наследия. Поэтому действия национальных парков по выявлению, систематизации и сохранению такого рода культурного наследия будут носить пионерный, поисковый характер. Коллективам национальных парков нельзя отказываться от работы в данном направлении, ведь возраст людей, которые, как правило, являются носителями традиционной культуры, весьма преклонный. С их уходом будут безвозвратно утрачены определенные культурные навыки, технологии, определенное художественное и поэтическое видение мира.
С мая 2001 г. уникальные феномены живой традиционной культуры, в том числе и нематериального наследия, также стали рассматриваться как объекты, представляющие международное значение, и регистрироваться в специальных списках ЮНЕСКО. От России первым и единственным пока объектом такого рода стала традиционная культура старообрядцев “Семейских” в Забайкалье (уклад жизни, фольклор, обряды, ремесла, народная медицина).
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ РЕСУРСАМИ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
Основным правовым актом, регулирующим вопросы охраны и использования недвижимого культурного наследия (памятников истории и культуры), является Закон РСФСР “Об охране и использовании памятников истории и культуры” от 1978 г. (1979). Его основные позиции развивает “Положение об охране и использовании памятников истории и культуры” (1982), утвержденное Советом Министров СССР. Основные правовые нормы этих документов, актуальность которых не исчерпала себя, сводятся к декларированию государственной охраны и учета памятников, запрещению угрожающей памятникам хозяйственной или иной деятельности и к обременению их владельцев соблюдать установленные режимы пользования и ограничения.
Преобладает памятниковедческий подход к охране культурного наследия, когда объекты наследия рассматриваются “штучно”. Памятниковедческий подход ориентирован на статичные и моноструктурные в управленческом отношении образования. Однако правовые нормы, применяемые в отношении отдельных объектов, не являются достаточными для решения правовых проблем сложных историко-культурных образований и территориальных комплексов. Поэтому применение вышеуказанных правовых актов не лишено противоречий и сложностей, к которым руководство национальных парков должно быть подготовлено. Территориальный комплекс всегда находится в динамике, и включен в сферу интересов различных, как правило, управленческих структур. Отсутствие территориального подхода к охране культурного наследия, непризнание территории в качестве феномена наследия — существенный недостаток действующего федерального законодательства (Веденин, Кулешова, 1997).
Надо отметить, что подход к государственной системной охране историко-культурных ценностей как отдельных объектов-памятников начал складываться еще в XIX в., а в 1913 г. было разработано, но не утверждено “Положение об охране древностей”, ставшее прообразом уже последующих законодательных актов в РСФСР (Работкевич, 2000). Именно это традиционное видение ценных историко-культурных объектов и феноменов в качестве штучной “древности”, по-видимому, помешало развитию форм территориальной охраны, или охраняемых историко-культурных территорий. В результате и культурные ландшафты выпали из сферы прямого законодательного регулирования. В какой-то мере зоны охраны, предусматриваемые для памятников истории и культуры, обеспечивают сохранение среды памятника и в этом смысле компенсируют неразвитость территориальных форм охраны, однако их выделение не является обязательным, содержит сложные процедурные формальности и не получило широкого распространения.
Изменение политического устройства страны повлекло за собой существенные изменения во всей законодательной системе и во взаимоотношениях различных субъектов права. С 1995 г. идет работа над законом “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации”, с введением в действие которого будет достигнута правовая определенность в отношении многих проблем, что необходимо для их решения. Кроме того, разработаны и ждут своего рассмотрения проекты законов “Об археологическом наследии” и “О музеях-заповедниках”.
Согласно ст. 13 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях” к числу основных задач национальных парков относятся сохранение историко-культурных объектов и восстановление нарушенных историко-культурных комплексов и объектов. Запрещается любая деятельность, которая может нанести им ущерб. Что же касается реальных правомочий национальных парков, то они сводятся к передаче историко-культурных объектов в “пользование национальным паркам только по согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры” (п. 3, ст. 12) либо к закреплению историко-культурных объектов за национальными парками на праве оперативного управления (п. 5 той же статьи). Этого явно недостаточно для организации полноценной работы по сохранению историко-культурного наследия на территории парка, для развития инициатив национальных парков по управлению ресурсами культурного наследия.
Необходима разработка подзаконных актов, содержащих конкретные правовые механизмы, обеспечивающие соблюдение всеми действующими в границах таких ООПТ хозяйствующими субъектами установленного режима охраны историко-культурных объектов. Зафиксированные законом правовые нормы достаточны только для однородных в управленческом отношении территорий, когда вся или большая часть земель и иных объектов недвижимости принадлежит одному юридическому лицу, выполняющему функции охраны.
Немало правовых проблем возникает в связи с отнесением земель в границах национальных парков к различным категориям. Хотя закон “Об особо охраняемых природных территориях”, Земельный кодекс и отдельные природно-ресурсные законы оговаривают недопустимость в границах ООПТ деятельности, не совместимой с их целевым назначением, в реальности эта установка не подкреплена конкретными правовыми мерами. Таким образом, одним из основных направлений совершенствования законодательства, в том числе путем разработки подзаконных актов (положений, постановлений, распоряжений), является регулирование правоотношений по режимам содержания имущества и земель, представляющих историко-культурную ценность и находящихся в границах национальных парков, но не обеспеченных формами правовой защиты от имени национальных парков.
В действующем законодательстве об особо охраняемых природных территориях и об охране и использовании памятников истории и культуры не содержится специальных норм, предусматривающих защиту культурного ландшафта и традиционной живой культуры. Культурный ландшафт частично находится под охраной, будучи расположен в границах тех или иных ООПТ. В то же время во многих случаях приходится наблюдать прогрессирующую деградацию этого ресурса. Причины тому — уязвимость самого объекта, сохранение качеств которого требует поддержания определенных видов деятельности, прерывание преемственности культурных традиций между поколениями, излишняя увлеченность руководства парков природоохранными запретами и ограничениями, распространяемыми и на культурный ландшафт, отсутствие в нормативных документах понятия о культурном ландшафте, о его значимости как природно-культурного феномена, неразработанность механизмов его охраны. В России природные и культурные компоненты наследия в сфере управления разделены ведомственными барьерами, и предпринимаемые в их отношении действия заведомо плохо согласуются между собой. Ведомственная разобщенность в принятии решений и отсутствие солидарной ответственности за их результаты — одна из основных управленческих и правовых проблем.
В своей практической повседневной работе руководство национальных парков, как правило, опирается на индивидуальные правоустанавливающие документы — Положение о парке, Положение о землях, включенных в границы парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, Положение об охранной зоне.
Положение о парке, к сожалению, нередко просто повторяет нормы закона “Об особо охраняемых природных территориях” и не содержит конкретных правовых механизмов реализации этих норм, то есть сводится к декларации. Этого явно недостаточно для реального сохранения историко-культурного наследия и интеграции его в программы развития национальных парков. Положение должно фиксировать: