При розробці регіональної програми враховуються специфічні особливості розвитку регіону.
Зрештою, цільова настанова виявляє обмеження, і, насамперед по ресурсах, які необхідно враховувати при розробці програми. Таким чином, цільова настанова являє собою концепцію, задум розробки програми.
Виходячи з мети та завдань програми, здійснюють її програмно-аналітичну розробку, в процесі якої визначають шляхи задоволення суспільних потреб, потрібні ресурси і уточнюють,строки виконання поставлених завдань.
Цикл цих робіт доцільно починати з аналізу екологічного стану дослідження проблем її вирішення, визначення першочергових зав-дань та можливих шляхів їх розв'язання. При цьому враховується:
— стан навколишнього природного середовища, основні посилання на її програмне вирішення;
— головна мета програми, її місце в загальній системі цілей та завдань суспільства та народного господарства;
— система цілей та основних завдань програми;
— цільові показники, які розкривають кінцеві результати реалізації програми;
— шляхи досягнення цілей програми, системи програмних заходів;
— організаційно-виконавча структура;
— дані щодо ресурсів, необхідних для виконання програми й термінів.
Програмно-цільовий метод безпосередньо пов'язаний з методами системного аналізу, які використовуються для вирішення соціально-економічних, екологічних та природних проблем.
Таким чином, вихідним пунктом програмно-цільового планування є чітке формулювання цілей розвитку природоохоронної діяльності на основі аналізу суспільних потреб, закладених тенденцій та досягнутого рівня. Стосовно окремих програм ці цілі мають бути виражені нормативами та цільовими показниками. Попередній аналіз стану вирішення екологічних проблем, довгостроковий екологічний прогноз та зовнішні умови, загальна оцінка відповідності цілей ресурсам дозволяють конкретизувати цілі, передбачити результати, на досягнення яких спрямована програма.
Головна мета, цілі, підцілі програми утворюють систему цілей — ієрархічну структуру (дерево цілей).
При переході на нижчі рівні системи цілей підвищується конкретність та кількісна визначеність цільових нормативів та показників. На відміну від цілей верхнього рівня, яким притаманний значною мірою якісний, функціональний характер, цілі нижчих рівнів мають форму завдань щодо екологізації виробництва чи виконання визначеного виду робіт.
На цих рівнях система цілей програми має безпосередньо поєднуватись з цілереалізуючою системою — сукупністю заходів, що
забезпечують виробництво програмних продуктів чи виконаних робіт. Таке поєднання породжує певні труднощі, адже система заходів, на відміну від системи цілей, будується значною мірою за виробничо-технологічним принципом. Тому окремі заходи спрямовані на досягнення декількох цілей і підцілей, а в окремих випадках виходять за межі програми. Крім того, серед заходів є й такі, що виконують тільки допоміжні, забезпечувальні функції.
Система заходів нерозривно пов'язана з організаційно-виконавчою системою - системою органів управління охоронного навколишнього середовища і раціонального природокористування, що забезпечують виконання програмних заходів.
Розширення програми передбачає узгодження системи ресурсів (матеріальних, трудових, фінансових, інформаційних).
Отже, цільовою програмою реалізується вертикальний балансовий зв'язок «цілі - заходи - виконавці — ресурси». При цьому використання кожного виду ресурсу поєднується з його цільовим призначенням, визначеним кінцевим результатом. Це сприяє концентрації зусиль всіх виконавців на досягненні програмних цілей.
Ресурси незалежно від напрямку їхнього використання, як правило, характеризуються загальним призначенням виготовлюваної продукції, технології, сировинної та промислової бази, транспорту, території тощо. Це потребує забезпечення горизонтальних балансових зв'язків всередині програми, між програмами та з позапрограмною частиною плану. Саме ці зв'язки визначають складність включення цільових програм у народногосподарські плани. У багатьох випадках співвідношення цілей та ресурсів неадекватне, оскільки ресурси можуть сприяти досягненню цілей, в тому числі й тих, які реалізуються у різних програмах.
Співвідношення цілей, засобів та ресурсів, що використовуються, є досить рухомим, динамічним. Однієї й тієї ж мети можна досягти різними способами, різним складом виконавців, здійснюючи різноманітні заходи та використовуючи різні види ресурсів.
Завжди існує варіантність у досягненні цілей, передумови для вибору оптимального шляху досягнення мети, найбільш ефективного використання ресурсів.
Особливістю програмно-цільового методу є охоплення всіх стадій відтворювальних процесів природоохоронної діяльності та споживання програмної продукції.
Цільова програма дає змогу об'єднати зусилля різних галузей, відомств, організацій, регіональних органів управління при вирішенні проблеми охорони навколишнього середовища.
Для довгострокового планування характерні проблеми, вирішити які неможливо або надто важко за допомогою лише галузевої та територіальної структури планування й управління. Це проблеми, що пов'язані з задоволенням нових суспільних природоохоронних та ресурсозберігаючих потреб, різкою зміною темпів, пропорцій та структури суспільного виробництва, створенням принципово нових технологічних процесів, обладнання, машин тощо. До них належать і завдання регіонального характеру, що перебувають на стику багатьох галузей та відомств. Вирішення цих проблем найефективніше при використанні цільових комплексних програм.
Оскільки система управління природоохоронним комплексом має в основному галузевий характер, показники та заходи цільових комплексних програм з урахуванням специфіки регіонів повинні відбиватися в галузевих планах, для яких поряд з територіальним розробляється програмний розріз. Плани з програмним розрізом доповнюються документами, що регламентують та уточнюють обов'язки причетних до реалізації планів у республіці й регіоні.
При розробці системи цільових комплексних програм та визначенні програмного розрізу плану постає низка проблем: побудова системи цілей, узгодження її з організаційно-виконавчою структурою народного господарства, виявлення на цьому ґрунті сукупності цільових комплексних програм, балансове узгодження всієї системи планів та програм.
Для розробки системи природоохоронних балансів (яка сприятиме інтеграції екологічного сектора економіки в ринкове середовище) можна користуватися математичними методами регіонального моделювання (моделі економічної бази, економетричні статистичні та «затрати — випуск»).
Розробку регіональної програми, так само, як і інших програм розвитку природоохоронної діяльності, завершує її проект. Це головний документ, на підставі якого програма включається до плану. До його складу входять:
- цілі й завдання програми, які закладені в певні рівні розвитку виробництва, задоволення суспільних потреб, підвищення ефективності виробництва та використання ресурсів;
- техніко-економічні показники, що включають необхідні обсяги матеріальних та трудових ресурсів, показники ефективності виробництва, спеціалізації та комплексного розвитку природоохоронної діяльності;
- перелік галузей та відомств, які беруть участь у реалізації програми;
- перелік найважливіших науково-дослідних, дослідно-конструкторських, проектно-пошукових робіт, масштабні заходи щодо розподілу, реалізації та споживання програмної продукції, завдання в галузі підготовки та розподілу кадрів.
Таким чином, в процесі розробки програми готуються такі документи:
- вихідне завдання та програма;
- прогноз екологічного стану, а також програмної продукції;
- техніко-економічне обґрунтування планових розділів та показників програми;
- попередній проект програми.
Побудова програми покращення екологічного стану потребує включення програмних розробок в межах галузевої та територіальної структури управління. У зв'язку з цим організаційні форми виконання програмних розробок повинні мати міжгалузевий характер.
Розглянемо схему формування регіональних програм розвитку природоохоронної діяльності у складі довгострокового плану розвитку природоохоронної діяльності країни.
Розробка комплексних програм починається з визначення концепції довгострокового плану покращення екологічного стану України. В її складі виділяють проблеми довгострокового розвитку природоохоронної діяльності, для вирішення якої необхідні регіональні та галузеві програми. При цьому виділяються великі проблеми галузевого характеру, які потребують суттєвих структурних зрушень. На основі переліку програмних проблем формується перелік програм різних видів. При складанні переліку програм та визначенні їх основних показників враховуються орієнтовні об'єми, темпи росту, збільшення міжгалузевих пропорцій розвитку природоохоронної діяльності в довгостроковій перспективі. Перелік програм довгострокового плану та їхні основні цільові показники затверджуються в складі концепції розвитку природоохоронної діяльності на довгострокову перспективу.
На стадії розробки основних напрямів довгострокового плану формуються вихідні завдання на розробку регіональних та галузевих програм.
У проекті кожної програми коло її заходів відображується системою галузевих і територіальних показників відповідно до розділів довгострокового плану та системою його показників. Викладені основні характеристики програми у відповідності з формами планових документів потрібні для включення програми в план, погодження програмного розділу з іншими розділами плану. Планові показники довгострокових програм визначаються за періодами довгострокової перспективи. Тому проекти регіональних програм поряд з пропозиціями галузі є вихідним матеріалом при розробці проекту основних напрямів розвитку природоохоронної діяльності на довгострокову перспективу. Одночасно попередньо узгоджують програми між собою і з позапрограмними напрямами розвитку галузей, економічних районів та регіонів з урахуванням їх потреб у ресурсах.