В ЗК РСФСР 1991 г. подобной общей категории земель не предусматривалось, а специальный раздел VI ЗК РСФСР был посвящен землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения с раскрытием их режима в соответствующих статьях[6].
Согласно действующему ЗК и иным нормативным правовым актам, принятым в ходе административной реформы, земли особо охраняемых территорий могут быть в соответствии с масштабом, порядком образования и подчиненностью трех видов: федеральные; субъектов РФ; местного значения.
Объявление территорий особо охраняемыми, изъятие соответствующих земельных участков, установление на них особого режима использования и охраны осуществляется соответствующими органами исполнительной власти: федеральных - Правительством РФ; субъектов РФ - правительствами (администрациями) республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения; местного значения - органами местного самоуправления, в том числе представительными органами и администрациями муниципальных образований.
Незавершенность перечня особо охраняемых территорий и объектов федерального, регионального (субъектов РФ) и местного значения позволяет создавать их новые виды.
Особенно часто новые виды особо охраняемых территорий создаются на землях, занятых объектами культурного наследия РФ.
Оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и Кодексом. Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Кодексом и федеральными законами.
Земельные участки из земель особо охраняемых территорий, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Согласно п. 11 ст. 22 Кодекса, изъятые из оборота земельные участки не могут быть переданы в аренду, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Изъятие из хозяйственного использования и оборота земель особо охраняемых территорий производится такими актами, как постановление - для высших органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов и решение - для органов местного самоуправления.
Специальный правовой режим земель особо охраняемых территорий обеспечивается, в частности, путем введения регламентированного режима хозяйствования, проживания и природопользования, обеспечивающего сохранение земельных ресурсов, их защиту от загрязнения и преждевременного истощения.
Кодекс относит к компетенции Правительства РФ установление порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения и порядка использования и охраны таких земель. При этом соответствующие постановления Правительства РФ должны основываться на нормах федеральных законов, регулирующих данную сферу отношений.
Отношения в сфере использования, развития и охраны территорий, обладающих особо ценными лечебными и оздоровительными свойствами и являющихся национальным достоянием народов Российской Федерации, регулирует Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения, которое было разработано в соответствии с ФЗ от 23.02.1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" и утверждено постановлением Правительства РФ от 7.12.1996 г. № 1426.
Порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и особенности режима хозяйствования, проживания и природопользования в пределах их территории определяет Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденное постановлением Правительства РФ от 7.12.1996 г. № 1425[7].
При определении порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, а также порядка использования и охраны таких земель органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны исходить из того, что положения принимаемых ими правовых актов по этим вопросам должны соответствовать федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации и нормативным правовым актам органов местного самоуправления.
Правом устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий, к числу которых, как уже отмечалось, относятся также земли, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые речные системы и другие, Кодекс наделяет органы, перечисленные в п. 5 статьи 94 ЗК РФ. Форма актов, в которую могут быть облечены решения об отнесении иных земель к видам данной категории, не оговаривается.
Земли особо охраняемых территорий могут быть трех видов: федерального, субъектов РФ и местного значения.
Объявление территорий особо охраняемыми, изъятие соответствующих земельных участков, установление на них особого режима использования и охраны осуществляются соответствующими органами исполнительной власти: Российской Федерации (Правительством РФ); субъектов РФ (правительствами (администрациями) республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения); органами местного самоуправления.
Перечень особо охраняемых территорий, предусмотренный в статье 94 ЗК РФ и в последующих статьях данной главы, не является исчерпывающим: указанными выше органами исполнительной власти устанавливаются и иные виды особо охраняемых земель. В городах Москва и Санкт-Петербург приняты и действуют нормативные правовые акты, регулирующие использование и охрану земель, занятых городскими лесами, парками и иными зелеными насаждениями. Выделяются в ряде городов зеленые зоны с особым правовым режимом пользования[8].
Представляется, что специальное выделение целевого использования земель особо охраняемых природных территорий и земель, занятых объектами культурного наследия Российской Федерации, в статье, посвященной общим положениям о всех видах земель в составе земель особо охраняемых территорий, лишено смысловой нагрузки. В статьях Кодекса, посвященных особенностям правового режима указанных видов земель особо охраняемых территорий и объектов данная специфика уже определена законодателем (п. 3 ст. 95, п. 3 ст. 96, п. 4 ст. 97, п. 5 ст. 98, п. 2 ст. 99).
1.2 Государственное управление в сфере использования и охраны земель природоохранного назначения
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения и определяет понятие особо охраняемых природных территорий, как участков земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.
В отличие от ранее действовавшего законодательства Закон ввел понятие "категорий" и "видов" особо охраняемых природных территорий. На сегодняшний день пунктом 1 ст. 2 Федерального закона № 33-ФЗ от 14 марта 1995 г. установлены следующие категории ООПТ:
- государственные природные заповедники;
- государственные природные биосферные заповедники;
- национальные парки;
- природные парки;
- государственные природные заказники;
- памятники природы;
- дендрологические парки и ботанические сады;
- лечебно-оздоровительные местности и курорты[9].
В целом отнесение конкретной ООПТ к той или иной категории не является критерием эффективности решения природоохранных задач. Решение вопроса о создании особо охраняемой природной территории той или иной категории принимается в зависимости от особенностей охраняемых объектов, прав собственности на природные объекты и комплексы, соотношения желательной степени жесткости режимных ограничений и возможности их реализации. В основе существующей системы категорий лежат следующие критерии:
- цели создания;
- жесткость и набор ограничений;
- подведомственность;
- права собственности (или иные вещные права) на охраняемые объекты или объекты, находящиеся в границах особо охраняемых природных территорий, публичные сервитуты;
- наличие или отсутствие охраны как таковой;
- порядок создания.
Этот перечень категорий особо охраняемых природных территорий не является закрытым. В соответствии со статьей 1 Федерального закона "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации[10]" № 49-ФЗ от 07 мая 2001 г. территории традиционного природопользования относятся к "особо охраняемым природным территориям". Округа санитарной (горно-санитарной) охраны также отнесены к ООПТ в соответствии со статьей 1 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 г[11].