Ко второй группе мероприятий относятся меры с четко выраженной экологической ориентацией: введение «экологических» налогов, различного рода платежей и штрафов за загрязнение окружающей среды, принятие природоохранных стандартов и нормативов, реализация региональных или отраслевых экологических программ и т.д. Эти мероприятия в качестве своих объектов имеют охрану окружающей среды и улучшение использования природных ресурсов.
В современной экономике для лиц, принимающих решения, очевидна приоритетность собственно макроэкономических мероприятий, которые определяют экономическое развитие, темпы экономического роста, рост благосостояния населения. При этом экологические последствия проводимой макроэкономической политики или вообще не принимаются во внимание, или им придается минимальное значение.
Например, существенные проблемы может создать такое в целом необходимое и эффективное мероприятие по улучшению макроэкономической сбалансированности, как сокращение дефицита государственного бюджета. В условиях максимального ужесточения бюджетной политики часто одними из первых жертв становятся затраты на охрану природы. Изменение обменного курса валют может стимулировать экспорт и дополнительную эксплуатацию природных ресурсов. (Некоторым оправданием подобных решений служит слабая изученность связей между макроэкономическими мероприятиями и их экологическим последействием в мире).
В отличие от первой макроэкономической группы мероприятий во вторую группу входят меры с четкой экологической направленностью и ожидаемым экологическим эффектом. И здесь следует подчеркнуть, что данные меры носят в большинстве случаев вспомогательный/компенсирующий и локальный характер по отношению к макроэкономическим мероприятиям. Если появляются негативные экологические эффекты от проведения «большой» экономической политики, государство бывает вынуждено реализовывать дополнительные экологические программы или мероприятия для стабилизации ухудшившейся экологической ситуации.
Среди основных причин негативного экологического воздействия макроэкономических мероприятий можно выделить три: неэффективность государственной политики, «провалы» рынка, и как отдельную причину — институциональную неэффективность (см. предыдущий параграф).
Например, специальные меры для экологической компенсации нужны при неэффективности государственной политики в аграрном секторе. Благое намерение облегчить положение сельскохозяйственных производителей и увеличить аграрное производство, предоставляя значительные субсидии при покупке пестицидов, использование низкой платы за воду или вообще ее бесплатность в орошаемом земледелии приводят к значительному загрязнению водных ресурсов, их исчерпанию. Это требует специальных экологических программ, экономических и правовых мер.
Аналогично при экономическом росте, вызванном экономическими реформами, может наблюдаться увеличение ущерба окружающей среде. Причинами могут стать сбои рыночного механизма. Если бы были известны точные экстернальные издержки, внешние эффекты от деятельности загрязняющих предприятий, то не понадобились бы многие природоохранные меры, так как реализация принципа «загрязнитель платит» возложила бы дополнительные затраты на субъекты загрязнений. Однако практическая сложность «замыкания», интернализации экстерналий, расчета экстернальных издержек делают необходимыми введение различного рода дополнительных экономических инструментов (платежи за загрязнение, «зеленые» налоги и пр.) или проведение общих мер природоохранного характера (очистка загрязненных вод коммунальными службами и пр.) (см. гл. 5).
Рассмотрим более подробно экологическое влияние институциональных реформ. Для сохранения окружающей среды большое значение имеет реформа прав собственности. В ряде случаев точная фиксация прав собственности позволяет решить проблемы общей, «ничьей» собственности на природные ресурсы, «дарового» характера природных благ, свободного доступа к природным ресурсам, что приводит к их переэксплуатации (например лесных ресурсов).
Четкое определение прав собственности имеет существенное значение для решения экологических проблем в рыночной экономике. Важность этой проблемы в экономической теории была рассмотрена американским экономистом Р.Коузом. Он отметил преимущество рынка над государственным регулированием (через налоги, субсидии, установление стандартов) в достижении социально-оптимального уровня загрязнений. Рыночная экономика добивается этого прежде всего благодаря соответствующей системе прав собственности, которая гарантирует собственность на природные ресурсы с помощью силы закона.
В соответствии с теоремой Коуза,2 загрязнитель и жертва загрязнения могут быть поставлены в неотрегулированную ситуацию. В процессе переговоров и сделки между ними, выплаты компенсаций в зависимости от того, кому принадлежат права собственности, автоматически достигается социальный оптимум загрязнения. Если права собственности принадлежат жертве загрязнения, то загрязнитель должен компенсировать ему экстернальные издержки, ущерб. Это приводит к уменьшению производства и загрязнений до уровня, при котором предельная чистая прибыль производителя не превышает компенсируемых им предельных экстернальных издержек. В противном случае соответствующие выплаты производит жертва загрязнения, компенсируя производителю-собственнику сокращение уровня его производства и соответственно загрязнений до уровня социального оптимума.
Положения теоремы Коуза довольно часто критикуются. В частности, отмечаются невозможность учесть несовершенную конкуренцию, высокие затраты на сами сделки, сложности идентификации загрязнителя и жертвы загрязнения. Невозможно также ввести собственность на озоновый слой, нижние слои атмосферы и т.д.
Для экономики России вопросы прав собственности стоят очень остро. В частности, следует отметить необходимость четкого решения для России вопроса о разделении прав собственности на природные ресурсы на федеральном, региональном, муниципальном уровнях. Эта проблема связана с вопросом о получателе выгод и эффектов от сохранения ресурсов и чистоты среды. В условиях переходной экономики недостаток средств у региональных и муниципальных властей приводит к усилению эксплуатации природных ресурсов в регионах для получения быстрой прибыли. Это часто приводит к хищническому использованию природных ресурсов. Примером может служить положение во многих районах Сибири и Дальнего Востока, где региональные власти стремятся резко расширить эксплуатацию и продажу ресурсов нефти, газа, леса на основе старых природоразрушающих технологий без учета экологических последствий. Регионы стремятся «приватизировать» как можно больше природных ресурсов для их последующей эксплуатации и получения прибыли. В этом плане сохранение федеральной собственности на многие природные объекты представляется оправданным.
Сложной проблемой для макроэкономического регулирования является монополизм. Огромные монополии в условиях отсутствия конкуренции, лоббирования в законодательных и исполнительных структурах власти могут уделять экологическим факторам минимальное внимание. Ситуация монополизма особенно характерна для добывающих отраслей, прежде всего газовой и нефтяной. Экологическая деградация, огромные потери природных ресурсов из-за отсталых технологий добычи и транспортировки, многочисленные аварии слабо влияют на положение этих промышленных гигантов. Монополизм приводит и к другой острой социально-экономической проблеме: присвоению природной ренты самой монополией, тогда как значительная часть ренты должна принадлежать всему обществу. Это происходит при добыче/закупке природных ресурсов при минимальных издержках и продаже их по мировым ценам. Возникающая сверхприбыль присваивается немногими лицами и ведет к их обогащению. В этих случаях необходимо государственное вмешательство для реализации социальных, экономических, экологических интересов общества.
Среди примеров положительного экологического воздействия макроэкономических мероприятий можно привести реформу цен, устранение их искаженной структуры, более адекватный учет в ценах реальной ценности природных ресурсов. Изменение цен в одном из секторов экономики приводит к общему изменению относительной структуры цен и воздействует тем самым на все народное хозяйство. Например, разумное повышение цен на энергетические ресурсы способствует их экономии и рациональному использованию во всех отраслях экономики и населением.
Выше были приведены «чистые» негативные и положительные примеры воздействия макроэкономической политики на окружающую среду. В реальной экономической действительности мероприятия часто дают смешанный экологический эффект. Например, меры, направленные на макроэкономическую стабилизацию, приносят определенную экологическую выгоду. Экономическая нестабильность, непредсказуемость развития экономической ситуации, высокий уровень инфляции и ставок процента и прочее способствуют неустойчивому развитию экономики, приводят к усилению эксплуатации природных ресурсов, экономии на природоохранных затратах. Стабильность позволяет реализовывать экономические проекты, лучше учитывающие долгосрочные последствия, в том числе экологические. Вместе с тем процесс макроэкономической стабилизации может оказывать и негативное экологическое воздействие. Например, сокращение государственных расходов с целью балансирования бюджета часто происходит за счет сокращения финансирования природоохранных мер.
Таким образом, в идеале проведение макроэкономических мероприятий должно давать экологический эффект (или быть по крайней мере экологически нейтральным). Следовательно, нужна экологонепротиворечивая макроэкономическая политика, при которой достигается так называемый «двойной выигрыш» — и экономический, и экологический. К сожалению, на практике это случается далеко не всегда, и проведение большинства эколого-экономических мероприятий бывает вынужденным и компенсирующим по отношению к основным экономическим мероприятиям. Одна из важных целей экономики природопользования состоит в исследовании взаимосвязей между макроэкономической политикой и ее экологическим воздействием, нахождении и обосновании общеэкономических мероприятий, дающих наряду с экономическим эффектом и экологический выигрыш. Например, для России в этой области приоритетна структурная перестройка. При разработке экономических программ необходимо предусматривать их потенциальное воздействие на среду и закладывать в такие программы пакет соответствующих превентивных и компенсирующих природоохранных мероприятий.