5) Неполнота современных научных представлений и технических достижений, обеспечивающих решение проблемы. Многие важные задачи природопользования не могут быть решены без результатов предварительных, зачастую довольно сложных научных исследований. Например, для того чтобы предотвратить загрязнение подземных источников в бассейнах некоторых рек, необходимо провести исследования и выяснить тенденции и степень распространения уже существующих загрязнений подземных вод.
6) Неопределенность стоимостных и временных требований. Крупномасштабность, сложность, перспективность проблем природопользования не позволяют априори определять ресурсы и время, необходимые для решения всех проблем. Чтобы уточнить эти характеристики, надо рассмотреть проблемы системно, после чего согласовать и увязать отдельные части решения.
Конечным результатом применения нормативного, программно-целевого подхода к решению поставленной проблемы становится программа, представляющая собой комплекс всесторонне согласованных экономических, социальных, производственно-технических, организационных и научно-исследовательских мероприятий, направленных на достижение четко очерченной цели. Другими словами, программа — это инструмент перевода целей общественного развития на язык целей и задач отдельных районов, предприятий и организаций.
Процедура формирования программ в значительной мере носит неформальный характер, по своей сути это — экспертиза. Для того чтобы формирование программы прошло успешно, нужно шире пользоваться методами формализации и техническими средствами. Иными словами, нужно создать сложную систему, включающую в себя множество экспертных процедур и самых разнообразных вспомогательных средств.
Можно выделить несколько основных этапов подготовки региональной программы.
1. Анализ исходного состояния и формулировка цели программы. На этом этапе проблемы природопользования в регионе анализируются как ретроспективно, так и перспективно, с тем чтобы локализовать границы разрабатываемой программы для четкой ее ориентации и подготовки исходного задания на ее разработку. На этом этапе также обычно проводится серия экстраполяционных и целевых (нормативных) прогнозов, синтез которых позволяет очертить границы исследуемых проблем, различных существенных для их решения аспектов социально-эколого-экономического развития региона и сформулировать конечную цель программы.
2. Формулировка комплекса целей программы. На этом этапе конечная цель структуризуется, т.е. расчленяется на множество подцелей, связанных с решением поставленной проблемы. Методом такого разбиения служит построение дерева целей программы. При его построении используется логическое свойство конъюнктивности понятий[2].
Это позволяет построить полный комплекс целей и подцелей, отображающих желаемые функции будущих реальных объектов, которые в сумме должны удовлетворять формулируемую в общей цели потребность. На этом этапе устанавливаются целевые нормативы, то есть количественные характеристики уровней достижения целей региональной программы.
Очевидно, что распределение ресурсов между функциональными целями программы, рассматриваемыми в рамках всего региона, затруднительно, так как рассмотрение достаточно крупных функциональных целей маскирует территориальные различия в относительной важности их достижения. Отмеченное обстоятельство порождает необходимость дополнительного территориального привязывания к этим подрайонам. Будем называть их в дальнейшем локальными целями.
Отметим, что на нижнем уровне дерева должна происходить стыковка целей с ресурсами. Очевидно, что чем более дробными являются цели нижнего уровня, тем точнее могут быть характеристики времени и ресурсов, требуемых для их реализации. Знание этих характеристик необходимо для наилучшего распределения ресурсов. Таким образом, выделение локальных целей является необходимым моментом при построении дерева целей. Оно позволяет осуществлять распределение ресурсов между элементами нижнего уровня дерева целей по очереди в соответствии с величинами коэффициентов относительной важности их вклада в достижение глобальной цели программы. При этом очередность достижения локальных целей дерева не будет нарушать одновременность в реализации крупных функциональных целей, а значит, будет обеспечена необходимая комплексность в решении поставленной проблемы.
Составление реального и полного дерева целей является сложной задачей, которая может быть выполнена только с привлечением соответствующих экспертов высокой квалификации, располагающих необходимыми сведениями. От полноты и реальности дерева целей в решающей степени зависит качество всей последующей работы по построению программы,
Далее цели ранжируются по относительной важности их реализации, что позволяет на следующем этапе перейти к распределению ресурсов в программе.
3. Формирование вариантов программы и выбор наиболее эффективного из них. При построении программы возникает несколько уровней альтернативности, выделяемых в соответствии с последовательностью решения проблем. Первый возникает здесь вследствие того, что уровни целевых нормативов могут оказаться недостижимыми при приемлемых для народного хозяйства ограничениях на ресурсы, выделяемые для реализации программы. Второй уровень альтернативности — это формирование объектно выраженных систем, реализующих ту или иную функциональную цель программы. Третий — формирование способов создания этих систем, характеризующихся различной технологией, набором ресурсов и временем, требуемым для их создания. Дерево целей служит как бы каркасом для формирования альтернативных комплексов целереализующих систем, а также альтернативных комплексов задач, под которыми понимаются технологические способы создания этих систем.
При дальнейшей детализации отдельные задачи можно разбить на конкретные мероприятия, потенциально обеспечивающие выполнение программы с заданными конечными показателями. Здесь возникает еще один уровень альтернативности. Объединение выбранных по различным критериям альтернативных вариантов реализации системы конъюнктивных функциональных целей образует вариант программы. Существование нескольких уровней альтернативности резко усложняет проблему выбора наилучшего варианта программы и делает ее многоуровневой.
4. Детализация выбранного варианта. Поскольку программа предназначена для конкретной реализации, ее мероприятия детализируются в соответствии с требованиями системы управления, доводящей конкретные задания до конкретных исполнителей. Мероприятия программы привязываются к определенным промежуточным и окончательным срокам их выполнения, к исполнителям и источникам ресурсов в достаточно дробной номенклатуре.
5. Формирование организационной структуры управления программой — отдельный этап разработки региональной программы природопользования. Его можно осуществить на базе классификационных алгоритмов, основанных на разбиении всего множества задач программы на относительно независимые группы, внутри которых задачи достаточно тесно взаимосвязаны. При этом окончательное решение об образовании тех или иных, структур управления программой принимается специалистами на основе качественного анализа результатов формальных расчетов.
Рассмотрим проблему построения дерева целей природоохранной программы на примере бассейна реки Дон. В этом обширном регионе со сложной многоотраслевой структурой хозяйства и высокой плотностью населения нагрузки на окружающую природную среду весьма значительны и продолжают возрастать. Этот регион характеризуется остротой проблем природопользования, а также невозможностью их решения традиционным способом.
Конечная цель комплексной природоохранной программы — например — сохранение и улучшение состояния природной среды в Донском регионе.
Исследуемый регион можно представить в соответствии с гидрологическим районированием. Он будет включать в себя бассейн Дона. Однако конечная цель программы охватывает все основные компоненты природной среды, а не только водный бассейн, поэтому необходимо уточнение первоначально установленных границ региона. При этом должны быть учтены условия охраны, воспроизводства и рационального использования земельного и лесного фондов региона, а также требования информационного обеспечения программы. Такой подход потребовал совмещения границ региона с административными границами областей: Орловской, Тульской, Белгородской, Воронежской, Курской, Липецкой, Тамбовской, Волгоградской, Пензенской, Саратовской, Ростовской. В результате площадь региона составила 576,4 тыс. кв. км. или 3/4 % территории Российской Федерации; численность проживающего в нем населения — 21231 тыс. чел., или 6,5% от республиканского показателя.
Целевая стадия разработки комплексной природоохранной программы в Донском регионе включала в себя два этапа.
• Анализ исходного состояния окружающей природной среды, выявление проблем природопользования в регионе.
• Построение дерева целей; задач и мероприятий программы.
На первом этапе были выявлены проблемы природопользования в настоящее время и в перспективе. Объектом анализа являлась эколого-экономическая система региона, включающая в себя экономику региона и его природную среду.
Состояние природной среды оценивалось по следующим основным компонентам: воздушному и водному бассейнам, земельному и лесному фондам.
Рациональное использование минерально-сырьевых ресурсов представляет собой самостоятельную проблему, имеющую преимущественно отраслевой (для ресурсов одноцелевого назначения) или межотраслевой (для ресурсов многоцелевого назначения) характер, и при разработке данной региональной программы не рассматривалось. Во внимание принималось только то воздействие, которое освоение минерально-сырьевых ресурсов оказывает на оцениваемые компоненты природной среды (особенно земельный фонд).