Надзорное производство связывалось с деятельностью соответствующих должностных лиц судебно-прокурорских органов по изучению надзорной жалобы или других документов, послуживших поводом к возбуждению надзорного производства, истребованию дела для проверки фактов, изложенных в надзорной жалобе или ином документе, принесению протестов в порядке надзора[13].
В последнее время данная стадия судопроизводства переживает период кардинального реформирования во всех странах СНГ, сохранивших надзорное производство в своих процессуальных кодексах[14].
Можно выделить основные направления, по которым идет реформирование данной стадии процесса.
Во-первых, это установление временного отрезка, в рамках которого возможен пересмотр в порядке надзора судебных постановлений, вступивших в законную силу.
Ранее ГПК РСФСР[15] предусматривал возможность бессрочного (т.е. не ограниченного временем) опротестования в надзорном порядке судебных актов, вступивших в законную силу. Данное положение, будучи определенной гарантией проверки законности вступивших в законную силу судебных актов, тем не менее не могло способствовать стабильности судебных постановлений.
В настоящее время в странах СНГ, в том числе и в России, происходит установление ограниченного срока, в рамках которого возможен пересмотр вступивших в законную силу судебных постановлений.
Во-вторых, предоставление права на надзорное обжалование судебных постановлений, вступивших в законную силу, не только перечисленным в законе должностным лицам, но и лицам, участвующим в деле. Здесь отражается общая тенденция к сокращению полномочий прокуратуры в гражданском процессе, в т.ч. в надзорном производстве.
В целом развитие надзорного производства характеризуется повышением прав лиц, участвующим в деле. В этом отношении показательны правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом РФ в Постановлении Конституционного Суда от 14 апреля 1999 года N 6-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 статьи 325 ГПК РСФСР в связи с жалобами граждан Б.Л.Дрибинского и А.А.Майстрова[16]: «Объем процессуальных прав, предоставляемых в надзорной инстанции сторонам и другим лицам, участвующим в деле, может быть меньше, чем в суде первой инстанции, рассматривающем дело по существу на основе непосредственного исследования всех известных доказательств. Однако при определении этих прав законодатель должен учитывать закрепленные в Конституции Российской Федерации положения о равенстве граждан перед законом и судом (статья 19, часть 1), гарантиях судебной защиты прав и свобод (статья 46, часть 1) и об осуществлении судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон (статья 123, часть 3). Это означает, что на разных стадиях гражданского процесса, в том числе в надзорной инстанции, стороны должны обладать соответственно равными процессуальными правами... Предоставление названных прав (статьями 325, 328 и др. ГПК РСФСР) лишь одному или некоторым участникам гражданского процесса означает их преимущественное по сравнению с другими участниками положение, наделяет их дополнительными возможностями в отстаивании своей позиции, в обсуждении всех вопросов, связанных с разбирательством дела в надзорной инстанции, что нарушает равенство граждан в праве на судебную защиту...»
С учетом этого, Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 46 (часть 1) и 123 (часть 3), положения части первой статьи 325 Гражданского процессуального кодекса РСФСР в той мере, в какой они позволяют суду надзорной инстанции в случае извещения о судебном заседании одной из сторон или другого лица, участвующего в деле, рассмотреть дело без предоставления другой стороне или другим лицам, участвующим в деле, равных возможностей участвовать в судебном разбирательстве, а также позволяют суду надзорной инстанции определить в конкретном деле объем прав и обязанностей сторон иначе, чем это сделано судами нижестоящих инстанций, не предоставляя лицам, участвующим в деле, права быть выслушанными судом надзорной инстанции.
В-третьих, законодательному регулированию подвергается деятельность различных субъектов до вынесения решения о пересмотре судебного постановления, вступившего в законную силу. Речь идет о принесении надзорной жалобы и ее проверке, об истребовании дела для решения вопроса о необходимости пересмотра судебного постановления в судебном порядке.
Можно привести следующие примеры кардинального реформирования надзорного производства в странах СНГ.
Например, в Республике Грузия, Республике Армения, Азербайджанской Республике законодатель отказался от надзорного производства и закрепил в ГПК две традиционные для европейских стран формы обжалования судебных постановлений: апелляцию и кассацию.
На Украине 21 июня 2001 г. был принят закон, которым в действующий ГПК "были внесены новеллы, связанные с введением апелляции и кассации (главы 40, 41) и ликвидацией пересмотра судебных постановлений в порядке надзора".
В Республике Беларусь "отказ на стадии проекта от европейской модели пересмотра судебных постановлений с использованием апелляционного и кассационного производства, привел к сохранению надзорного производства возбуждаемого по протестам должностных лиц суда и прокуратуры, и установлению принципов прокурорского и судебного надзора".
В то же время надзорное производство было определенным образом модифицировано.
Впервые в гражданском процессе Республики Беларусь урегулировано право на подачу надзорных жалоб лишь юридически заинтересованными в исходе дела лицами, а также лицами, чьи права и охраняемые законом интересы нарушены вынесенным по делу судебным постановлением. На подачу надзорной жалобы установлен трехлетний срок с момента вступления в силу судебного постановления по гражданскому делу (ст.437, 438 ГПК), определены поводы и основания к истребованию дел и принесению протестов в порядке надзора (ст.437 ГПК).
Необходимо обратить внимание на то, что надзорное производство, урегулированное ГПК Республики Беларусь, по своему содержанию аналогично российскому надзорному производству, содержание которого было изменено Федеральном законе от 27 октября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в ГПК РСФСР".
В ГПК Республики Казахстан надзорное производство также сохранено. Однако в нормы, регулирующие порядок обжалования, рассмотрения жалоб, полномочий и оснований к отмене судебных постановлений судами апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, были внесены существенные изменения. "Эти изменения направлены в целом на реализацию принципа состязательности процесса, но не в ущерб действию принципа законности".
Сравнительный анализ соответствующих норм ГПК ряда стран СНГ позволяет сделать вывод, что реформирование системы проверки судебных постановлений осуществляется по трем направлениям.
Первое направление - это восприятие и отражение в национальном гражданском процессуальном законодательстве европейской модели проверки судебных постановлений и, как следствие этого, - отказ от существовавшего в гражданском процессуальном законодательстве советского периода пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора (ГПК Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Грузия).
Другое направление - сохранение надзорного производства советского периода с изменением отдельных норм, не влияющих в итоге на сущность этого вида пересмотра (гл.33 ГПК Республики Беларусь).
Третье направление - при сохранении в ГПК традиционно существующих форм проверки судебных постановлений (кассация, производство в порядке надзора) принципиально изменяется содержательная часть этих форм (ГПК Республики Казахстан, ГПК Российской Федерации).
Особое внимание при реформировании системы проверки судебных постановлений уделяется требованиям международных правовых документов, в первую очередь - требованиям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ее протоколов.
Необходимость реформирования российского производства в порядке надзора вызвана как указанными причинами, так и тем, что Российская Федерация после вступления в Совет Европы, присоединения к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод[17], признания юрисдикции Европейского суда по правам человека приняла на себя обязательства по обеспечению права на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона (ст.1, п.1 ст.6 Европейской конвенции[18]).
В определенной степени п.1 ст.6 Конвенции "можно рассматривать как содержащий общие характеристики судебных учреждений и общее определение широких параметров, по которым, в конечном счете, можно судить о справедливости того или иного судебного разбирательства. Однако прежде чем сделать такую оценку, индивид должен в первую очередь иметь возможность добиться судебного разбирательства его дела".
Европейский суд по правам человека, рассматривая дело Тумилович против Российской Федерации, пришел к выводу о том, что "пересмотр дела в порядке надзора не является эффективным средством судебной защиты по смыслу п.1 ст.35 Конвенции"[19].
Интересно обратить внимание на то, что соблюдение требований п.1 ст.6 Европейской конвенции послужило одной из причин изменения норм ГПК Германии о ревизионной проверке вступивших в законную силу судебных постановлений. В соответствии с принятым 27 июля 2001 г. и вступившим в действие с 1 января 2002 г. Законом о реформировании гражданского судопроизводства право ревизионного обжалования теперь не ограничивается ценой иска по ревизионной жалобе (ст.543 ГПК в новой редакции и 546 ГПК в прежней редакции).