Из всего выше сказанного, очевидно, что служащие органов государственного управления, чиновники - должны осуществляет свою деятельность в целом в интересах народа, общества, государства, но практика показывает диаметрально противоположную ситуацию - порой чиновничий аппарат стремится навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий. При этом, под влиянием все более разрастающегося сословия чиновников происходит деформация государственного аппарат, функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть, т.е. система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодавлеющую машину, оставляющую за «простыми» людьми лишь роль просителей, ходатаев.
Между тем численность госуправленицев, и, естественно, расходы на их содержание из года в год растут. Скажем, на функционирование исполнительных госструктур на протяжении лет тратилось в среднем 0,7% федерального бюджета и около 2% бюджетов субъектов РФ. Но, бюджетные расходы на эти цели в 2002 г. уже достигли 56,7 млрд. руб., а их доля возросла до 3,03%.[6]
Как справедливо отмечает А.А. Воротников, «Рост государства вызвал к жизни мощный бюрократический аппарат, который, с одной стороны, выполнял функции управления общественными делами, с другой – превратился в неподконтрольную корпоративно-коррумпированную силу. В свою очередь, увеличение бюрократического аппарата, укрепление его позиций сокращает возможности простого человека во всех сферах жизнедеятельности».[7]
Что такое госслужба? – в целом, это машина по выработке политических и экономических решений. Призванная обслуживать верхний уровень управления страной и оказывать публичные услуги, оплачиваемые налогоплательщиками, она в силу своих функций, профессиональной компетенции ее работников зачастую выходит за технические рамки и начинает влиять на решения, в том числе в своих интересах. В этих случаях общество имеет дело с чиновниками-бюрократами, которые не несут реальной ответственности за принимаемые решения, но пользующиеся их результатами. Особенно опасной госмашина становится тогда, когда и на политическом уровне действуют бюрократически, передавая ответственность все меньшему числу лиц, в конечном счете, замыкая ее на одном. Таким образом, бюрократия исподволь толкает общество к авторитаризму.
Что касается сферы публичных услуг, оказываемых госвластью гражданам, то здесь бюрократия порождает коррупцию. Стоит отметить, что ее масштабы зависят не только от уровня заработка чиновников (взятки возможны всегда, но при зарплате ниже определенного уровня они становятся «закономерными»), но и от того, в какой мере общество это позволяет, в какой степени оно мирится с коррупцией, предпочитая взяткодательство борьбе с этим злом, что зачастую сопряжено с немалым риском для бизнеса, для собственного спокойствия и т.п.
В последнее время все чаще раздаются голоса общественности, журналистов, исследователей, с требованием сократить количество чиновников – бюрократов-коррупционеров, дебюрократизировать сферу управления и открыть дорогу для развития российского бизнеса. Как сказал Э. Фромм : -«Люди, наконец, стали сознавать, что они – лишь винтики бюрократической машины и не хотят больше мириться с этим отчуждением от участия в решении их собственных проблем, с бюрократическим взглядом на «управляемых» как на вещи, предметы обладания и распоряжения в руках «компетентных органов» и должностных лиц».[8]
Требования справедливые, и полностью нами поддерживаемые, но стоит отметить, что в общественном мнении часто путаются понятия бюрократического управления – бюрократии (в целом нормальный, позитивный процесс) и бюрократизма (явление негативное, аномальное). Не случайно С. Лефорт в книге «Что такое бюрократия?», высказывает мнение, что: « … бюрократия вообще представляется явлением, о котором каждый говорит, которое каждый чувствует и знает по опыту, но которое не поддается концептуализации»[9]. Вполне очевидно, что необходимо разобраться в этой проблеме.
Слово «Бюрократия» в буквальном переводе означает господство канцелярии (от фр. bureau - бюро, канцелярия), власть аппарата управления. Само по себе это слово не несет никакой негативной нагрузки. Различные учреждения и конторы, как звенья государственного аппарата, органы управления предприятий и организаций, создаются для управления происходящими в подведомственных структурах процессами, для организации связей между участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом. При этом, вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей компетенции. Но, в свою очередь, предполагается, что они стремятся не к собственным выгодам, а действуют в интересах прежде всего тех, кто уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых.[10] Исходя из буквального значения слова «бюрократия», его часто употребляют как синоним административного управления. Кроме того, термином «бюрократия» нередко обозначается рационально организованная система управления, в которой работают компетентные служащие на должном профессиональном уровне.
Проблемами положения бюрократии в обществе занимались многие виднейшие ученые, социологи, среди которых и Карл Маркс, и Макс Ведер, и Вильгельм Вундт. Среди ученых были совершенно различные взгляды на бюрократию и ее роль в обществе, а так же ее характеристики. Однако практически во всех работах устойчиво доминирует мысль о том, что существование бюрократии как профессиональной группы людей, занятой управленческой деятельностью и обслуживающей ее, - это нормальный, позитивный процесс[11]. Бюрократизм же как явление негативное, аномальное начинает существовать тогда, когда налицо явные, крайние проявления бюрократии.
Так, идеальная бюрократия, по Максу Веберу, рациональна, аполитична и высококвалифицирована. Этому способствует целый ряд факторов и специальных процедур. В их числе: существование определенных служб, а стало быть, компетенций, строго определенных законами и правилами таким образом, что их функции четко разграничены, как и власть принимать решения в целях выполнения соответствующих задач; иерархия в выполнении функций, что подразумевает четкую административную структуру, разграничивающую управленческие посты и подчиненные подразделения с возможностью обращения высших руководящих инстанций к низшим: обычно в такой структуре соблюдается единоначалие, а не коллегиальное руководство и налицо тенденция к максимальной централизации власти; рекрутирование на основе открытых конкурсов - подбор кадров производится на конкурсной основе по прохождении экзаменов или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов наличия соответствующего специализированного образования (как правило, функционер назначается (реже избирается) на основе свободного отбора на контрактной основе); внутреннее продвижение по иерархической «лестнице» с учетом меритократических критериев; деполитизация карьеры и функциональных обязанностей (служение закону, а не партиям или идеологии); профессионализация деятельности (образование и ориентация на приобретение длительного опыта на государственной службе); конкурентоспособное вознаграждение. Все эти процедуры и правила нацелены на то, чтобы бюрократия идентифицировала себя с государством, а не с конкурентными идеологиями, политиками или лоббистскими группами[12].
В широком же смысле слова, и наиболее часто употребляемом в применении, а также в политической лексике термин «бюрократия» и все производные от него употребляются в ярко выраженном негативном смысле, как своеобразное «контруправление». То есть акцент смещается в сторону извращенных форм управления (раздутость и запутанность аппарата управления, многописание, подмена законов подзаконными актами, волокита, консерватизм, недоступность, протекционизм и др.). В частности, в нашей стране слова бюрократия и коррупция стали почти тождественны, и поэтому люди представляют бюрократию, как один из главных бичей общественного развития, что совершенно неверно. Бюрократия представляет собой часть государства, без которого оно давно стало бы неуправляемым. Поэтому необходимо четко дифференцировать само понимание термина «бюрократия», т.к. возникает возможность нивелировать различия самих принципов управления и отрицательных черт их проявления. То есть «бюрократизм» необходимо воспринимать как врожденный, тяжелый и хронический недуг органов управления, который свойственен любому обществу, не взирая на различия в социально-политическом устройстве. Этот недуг всеобъемлющ. Формы бюрократии менялись в связи с изменениями социально-экономических форм устройства общества. Она характерна не только для западного общества, но и для восточного.
Египет периода нового царства, китайские империи, Римская католическая церковь, европейские государства - все они имели свою бюрократию на подобие той, какая сохраняется на крупнейших современных капиталистических предприятиях. Более того, при изменении форм управления он способен к мутации и приспособляемости.
Еще Макс Вебер, в начале прошлого века говорил, что на горизонте современной цивилизации маячит бюрократия древнеегипетского типа, усовершенствованная по последнему слову науки и техники[13].
Крупный современный политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую бюрократическую машину, при которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих «хозяевах». Господство полностью развитой бюрократии превратит все формы конституицонного правления в равнозначные фикции. Единственной политической реальностью останется бюрократия.