Коматозного состояния учреждение достигает на третьей стадии, когда в нем снизу доверху не встретишь и капли разума. Из этого состояния выхода практически уже нет и учреждение или государственный орган обречены на гибель или неплодотворное существование.
Стоит отметить, что образ, сложившийся в годы жесткой командно-административной системы в стереотип бюрократа (противоположность «идеального типа» бюрократии, по Веберу), как этакого толстого мужчины в роговых очках, в нарукавниках, обязательно с толстым портфелем и глуповатым выражением лица, очень устраивал истинного бюрократа, поскольку казался аморфным, не существующим в действительности.
Стоит сказать, что распространению бюрократизма способствует и тот факт, нынешняя элита общества в основе своей пополняется за счет бюрократии, и вместе с тем высшие слои бюрократии и есть элита. Хотя демократическое движение в России начала 90-х годов, бичевало пороки старой системы управления, ее номенклатуры, оно же создало аппарат, количественно во многом превосходящий прежний. Современные политические процессы вызвали к жизни и новую элиту, также во многом контрастирующую с советской. Процесс смены элит, номенклатуры не нов для истории, неоднозначны его результаты. Согласно концепции «циркуляции элит» итальянского ученого В. Парето, старая элита дряхлеет, в недрах оппозиции рождается новая элита, она свергает старую при поддержке народа, утверждает свою власть и во второй генерации отчуждается от народа. Круг замыкается.
Рассматривая постсоветское чиновничество, один из видных исследователей данной проблемы А.В. Оболонский полагает, что оно, «как и его предшественники, «не дотягивает» до бюрократии в классическом веберовском значении этого слова». Поэтому он характеризует его как «квази-» (недо-) бюрократию[25]. Автор полагает, что в целом наша административная система стала работать еще хуже:
1) снизился уровень профессионализма, в связи с тем что наиболее квалифицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу;
2) служить обществу аппарат не приучен;
3) гигантски возрос размах коррупции, ставший почти нормой поведения;
4) перестал действовать прежний неформальный «кодекс административной морали», сдерживающий разгул бюрократической безнаказанности. Возник полный моральный вакуум или «беспредел».
При исчезновении прежнего партийного «хозяина» через приватизацию произошло перераспределение собственности во многом в пользу нового российского элитарно-бюрократического класса. И в целом этот процесс можно определить как «присвоение» государства. Поэтому в этом смысле обречен на забвение еще один веберовский тезис - нейтральности бюрократии к политике. Владение собственностью предопределяет вмешательство в политические процессы.
Стоит сказать, что пресса середины 90-х годов, видимо также не воспринявшая идеи Вебера, в рубриках типа «учимся жить», призывая в ряды бюрократов молодых людей, провозглашает несколько правил, которым они должны следовать. Среди них 1) умение подавить в себе желание немедленно броситься выполнять только что полученное задание; 2) инициатива наказуема; 3) умение медленно ходить по коридорам и т.п.[26]
Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Думается, однако, что при этом внешние симптомы болезни неправомерно смешиваются с ее внутренним содержанием, которое Ленин определил как «подчинение интересов дела интересам карьеры». А волокита, бумаготворчество, формализм являются уже побочными, симптоматическими признаками бюрократизма.
Думается, что сказанного достаточно для общего понимания существа явления. Теперь попытаемся дать его общее определение. Итак, бюрократизм включает в себя следующие компоненты:
- в политическом плане – чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;
- в социальном – отчуждение этой власти от народа;
- в организационном – канцелярская подмена содержания, формой;
- в морально-психологическом – бюрократическая деформация сознания.
Каждый из перечисленных компонентов, в свою очередь, включает несколько элементов и форм правления.
Таким образом, феномен бюрократизма многолик, многофакторен и мириадами нитей связан почти со всеми общественными институтами.
Стремление преодолеть различные проявления бюрократизма также вечно, как стремление усовершенствовать систему управления в целом, сделать ее более эффективной, свободной от недостатков и отвечающей потребностям общества.
На протяжении все российской истории «Формы “борьбы” с бюрократизмом были самыми разнообразными от ленинских увольнений до горбачевских сокращений, от сталинских чисток до андроповских облав. Но результат этой “борьбы” был всегда один и тот же: нет побежденных и все победители, а результатом “кавалерийских атак” было новое пополнение бюрократии, в том числе из рядов ее яростных противников».[27] Так есть ли средство борьбы с этой заразой? Дебюрократизация общества в современных условиях, несомненно, возможна, но для этого пора избавится от иллюзий, и принимать решения, которые способны действительно привести к успеху, а не создавать видимость деятельности, заранее обреченной на провал.
Дискуссии между сторонниками различных моделей реформирования государственной и муниципальной службы (несмотря на то, что большинство признают необходимость ликвидации избыточных и дублирующих функций, сокращения численности государственного аппарат, существенного повышения социального статуса и материального благосостояния государственных служащих) не прекращаются. Одни предусматривают закрытость системы государственной службы, жестко формализованную (путем введения того или иного варианта «табели о рангах») иерархию, пожизненную бюрократическую карьеру, приоритет государственной службы как квалификационного требования и условия служебного продвижения. Другие ориентируются на открытую и гибкую систему с возможностями обмена кадрами между госслужбой и негосударственным сектором, с приоритетом требований к квалификации при отборе и продвижении, ориентацией на результат (удовлетворение запросов гражданина и потребителя). Третьи ратуют за усиление вертикальной системы контроля, унификацию системы стимулирования. Другие считают, что выход – в децентрализации полномочий и ответственности, большей гибкости и свободе принятия решений по всему спектру управленческих вопросов при жесткой ориентации на результаты деятельности.
Но, многие исследователи сходятся во мнении, что существенным противодействием бюрократическим тенденциям может стать демократизация общественной жизни, совершенствование системы управления и создание правового государства. Так А.А. Воротников, предлагает для решения проблемы дебюрократизации, задействовать несколько рычагов:
1) развитие демократии и превращение процессов гласности и конструктивной критики во всеобщие (сами по себе они не являются панацеей в преодолении бюрократизма);
2) установление прямой зависимости заработной платы, карьеры и положения в обществе работника от конечных результатов его деятельности;
3) совершенствование хозяйственного механизма, системы рыночных отношений;
4) демократизация представительных органов и усиление воздействия на исполнительные;
5) юридическая ответственность, претворение в жизнь положений о судебном преследовании бюрократов.[28]
Есть авторы, которые на первое место выдвигают демократический контроль, применение которого (это демонстрирует западный опыт) тем действеннее, чем менее широки и расплывчаты функции государства. В этой связи сокращение бюджетных расходов и государственного вмешательства в экономику выступает важным условием ограничения бюрократизма и коррупции. Иными словами, уменьшение прямого, официально устанавливаемого пресса государства н экономику, как правило, обеспечивает одновременное уменьшение косвенной, теневой нагрузки. Применительно к организации госслужбы ключевое значение в борьбе с бюрократизмом и коррупцией имеют несколько факторов:
1. четкая, максимально формализованная регламентация служебных действий, в идеале исключающая фактор административного усмотрения. Разработка четких процедур, определяющих обязательства госорганов и госслужащих, исполнение которых может быть проконтролировано и оценено. Разумеется, у госаппарата немало функций, выполнение которых требует творческого подхода к принятию ответственных решений. Однако их необходимо сосредоточить в минимальном количестве органов и возложить на немногочисленных, высококвалифицированных представителей высшей бюрократии, оплачиваемых на уровне менеджеров крупных корпораций, деятельность которых должна постоянно находится в фокусе общественного внимания. Основной же массе чиновничества следует действовать в режиме не более чем двух-трех десятков типовых ситуаций и процедур. В отношении каждой из них можно определить стандартную последовательность действий, отводимое на них время, ожидаемые результаты и т.п. Отклонение от стандарта, скажем, невыдача нужной справки или разрешения в установленное время, должно повлечь за собой санкции.
2. разделение исполнительских и надзорных функций (создание специальных надзорных структур, обеспечение их независимости от органов исполнительной власти).
3. прозрачность функционирования государственной службы. Любая информация, которой располагают служащие, за исключением той, что официально (со специальной мотивировкой) призвана конфиденциальной, должна быть открытой для общественности.